调研背景及目的
随着乡村振兴战略持续推进，基层政权势必将承担起激发广大农村发展活力、构建新时代乡村可持续发展机制的重担。在此背景之下，探索基层治理体系和治理能力现代化已经逐步成为发展完善中国特色社会主义制度的聚焦点之一。2019年，夹江县先行先试、敢闯敢干，以行政区划改革为契机，减少建制村 61.5%，建制乡镇减少 59%，村（居）民小组减少 60.8%，在全省率先全面构建完成“1+9+95+783”县、镇、村、组治理体系，重构县域权力结构配置，有效扭转基层基础设施供给不足、发展动力缺失等不利局面。期间，夹江县采取多种创新政策实践，盘活行政区划资源、释放经济活力，为今后发展打下行政管理、人口集聚、空间布局、产业功能的坚实基础，形成基层治理体系革新探索的宝贵实践，为进一步实施乡村振兴战略奠定了良好基础。
2021年6月15至18日，294俄罗斯专享会院长助理、案例中心主任慕玲，学院助理教授胡振通、学院MPA在读研究生一行6人至四川夹江县开展案例调研。为总结四川夹江县提升基层治理体系的探索实践和先进经验，在夹江县委、县政府的大力支持下，调研组先后与当地主要领导、参与改革的主要部门负责人及乡镇领导干部、农村党支部书记、村民代表开展访谈、座谈及实地调研。
调研历程
调研期间，在慕玲主任的主持下，调研组分别与四川省峨眉山市委书记、峨眉山风景名胜区党工委书记、夹江县委书记龚德勤及县长漆宾开展访谈。龚德勤书记认为，基层治理体系与民计民生直接相关，改革过程要兼具初心与恒心。改革前夹江县基层组织松散，群众办事效率低下，通过行政区划改革促进基层治理体系优化，实现干部“优中选优”，干部队伍整体大幅年轻化、高学历化，干部履职热情高度提升，打造出贯穿“县-镇-村-组”治理体系的一支精良干部队伍。此外，龚德勤书记还细致地分享了本次改革在社会治理、产业聚集、农村发展和机构改革等方面的创新实践，并进一步阐述了县域各层级政权的运行特点和改革思路。
夹江县县长漆宾则以县域治理的角度，着重分析了改革前夹江在国土空间规划、农村基本经费支出、公共基础设施覆盖等多方面的压力。在经过细致研判后，漆宾县长认为夹江县原有农村区划布局是大部分基于自然村基础，已不适应如今现代交通覆盖率越来越高的县域发展布局，而基层治理体系的现代化改革则可以对县域资源进行进一步整合、规划，旨在适应规模化的现代市场竞争模式。之后，漆宾县长和调研组一同探讨有关农村资源分布与利用、农民基本权益与改革底线、农村集体经济组织竞争环境等多个现实命题。
期间，调研组将我国不同县域治理体系样本及不同改革方式进行对比分析，聚焦夹江县乡镇产业规划、干部考核机制以及改革可持续性等改革模块，与访谈对象进行了深入探讨交流。
16日至18日，在与县委、县政府职能部门和乡镇主要负责干部进行的分组座谈中，各人结合亲身工作经历，向调研组介绍了夹江县基层治理体系变迁的历史沿革、拥有的资源禀赋以及县域经济支柱产业发展概况。县委常委、县委组织部部长王晋辉介绍了夹江县优化干部队伍措施，结合乡镇领导职数和年龄、身体状况、专业特长等情况，择优配备各乡镇领导班子，并着重介绍了离任干部安置“五个一批”经验总结。编办主任徐前明则重点介绍了夹江县创新行政人员编制“6211系数法”，建立事权与机构、人员、财力相匹配的乡镇权力运行机制的过程。县民政局局长杨滔侧重分析了夹江县基层治理体系改革适度正面宣传、强化舆情管控的措施，全程过程关注群众诉求这条主线，使得夹江县行政区划改革得以顺利推进。县农业农村局薛怀军局长则结合夹江农村的客观背景，阐述了改革过程中行政体制、民意表达与产业发展驱动之间的动态联系，并就西南农村地区面临的普遍性困境提出了见解。甘江镇党委书记李勋在介绍甘江镇蔬菜产业园的过程中，认为基层治理体系改革的举措使得原本小家小户的蔬菜种植集聚成为乡镇的规模支柱产业之一，已构成目前全县正在规划多元发展蓝图的重要板块。新场镇党委书记徐彬也高度认同改革有力促进了基层党支部建设，将“党支部建在村组上”的实践探索更加密切了党与群众的血肉联系。吴场镇党委书记秦长均通过介绍村镇改革后的乡镇面积、人口的变化，肯定了优化后的治理体系在调整激活乡镇市政、产业等配套资源方面的积极作用，为乡镇产业经济改善了营商环境。马村镇党委书记陈林刚通过介绍乡镇改革期间做好债权债务、老旧资产、遗留问题等工作，肯定了夹江县在改革中新旧资产平稳规范移交的成绩。通过访谈了解夹江县基层治理体系改革的实际需求、困难挑战和落地效果，调研组还围绕改革的“后半篇文章”这一长远命题，与座谈的各部门领导深刻探讨了夹江未来发展镇街“一镇一业”、乡村“四个一批”等规划蓝图。
调研组与夹江县主要领导、职能部门负责人交流现场
此外，调研组一行还走访了甘江镇金银河村、新生村和马村镇石堰村。金银河村原以蔬菜种植为主，但农户大多零散经营，市场效益不足。改革后，金银河村吸引致富带头人回村任职，迅速整合土地资源，提升土地流转效率，以农村专业合作社为载体带动集体经济发展，以规模产业优势在大陆及港澳的蔬菜市场竞争中占得先机。访谈期间，村干部多次表示党组织在基层的引领作用是新村建设发展中的关键核心，令人印象深刻。
多年以来，新生村在全县葡萄种植产业上独树一帜，但随着资源饱和，原有的行政区划已对其发展构成限制。合村后，新生村有力贯彻“强村带弱村”发展模式，有效平衡了本村在种植技术、品牌价值等方面的溢出效应，带动新村形成全新发展局面。同时，新生村对集体资产进行了细致规划，吸引社会资本投入，丰富葡萄产品种类和营销网络，将集体收益进一步投入到村内的基础设施建设的池子中，形成资本的良性循环。调研中，一位村民真诚地说：“村里人都信任干部，他们干实事，我们跟着走就是了！”
石堰村作为千年纸乡，改革前，本应走出大山的手工纸艺作坊却沦为被环保部门重点整治的污染单元。本次改革后，乡镇干部下沉石堰村，实现村书记、村长、村集体经济法人三副重担“一肩挑”。村两委凝聚力、执行力显著提升，一年多时间内集资1000多万，建成贯穿全村的“网红公路”。网红路修建过程中，全村村民表现出极高的热情和奉献精神，不仅踊跃献策献力，还在涉及占地、迁坟问题上主动配合村干部工作，做出利益让步甚至放弃补偿。而建成后的网红路也让全村直接受益，村里老人感慨：“活了一辈子，没见过这么好的路！”高峰期石堰村日均客流高达5000余人次，为全村的传统手工纸业、旅游业带来了全新的发展契机。
调研组走访金银河村、新生村、石堰村开展案例调研
调研收获
如今，夹江县基层治理体系改革的实践已经在四川全省得到了广泛的辐射效应，各省、市的学习队伍超过200批次，以其改革经验为素材的四川省乡镇行政区划和村级建制调整改革亦入选2020年中国改革年度唯一省级特别案例，在全国引发广泛反响。通过实地调研交流，调研组对夹江基层治理体系改革实践有了更为深刻的认识和理解，从中不仅得到改革过程中基于县域行政体系权力结构调整方式、基层政治动员机制作用效果、农村组织运转现状及可持续发展模式等改革路径，也了解到夹江在净化农村选举环境、加强三资监控管理、优化干部激励考核等诸多改革创新举措，为后期的案例撰写提供了大量一手资料。本次调研将进一步丰富中国公共管理案例库中基层治理领域的案例素材，以期在案例成熟后为更大范围的研究生及干部教育提供有益指导和探索。
供稿：案例中心
