8月18日，以“国家治理现代化与可持续发展”为主题，由294俄罗斯专享会和云南省玉溪市人民政府联合主办的第十三届清华大学公共管理高层论坛在玉溪举行。联合国前副秘书长，清华大学兼职教授、清华大学全球可持续发展研究院联席院长吴红波受邀参加主旨论坛，并做了题为《公共管理与可持续发展》的演讲。吴红波在演讲中对联合国千年发展目标和2030年可持续发展议程（以下简称2030议程）进行了系统梳理和比较。他表示，2030议程对于全球来讲具有非常重要的历史意义和现实意义，同时对于各国的公共管理提出了新的要求和挑战。他同时表示，中国在落实2030议程上率先做出了榜样。以下为演讲全文——
吴红波在高层论坛发言
公共管理与可持续发展
2015年9月联合国发展峰会通过了《2030年可持续发展议程》（简称《2030议程》）。该议程要求：“所有国家和所有利益攸关方将携手合作，共同执行这一计划。”“全面造福今世后代所有人。”这是具有重要现实意义和深远历史意义的全球发展规划和政策建议。同时，该议程对各国的公共管理也提出了新的要求和挑战。
在人类进入新世纪时，联合国千年首脑会议曾经制定了《千年发展目标》（简称《千年目标》），对本世纪头15年的有关发展问题做出规划，并取得了不少骄人成绩。那么《千年目标》与《2030议程》有什么不同呢？了解两者的主要区别，有助于我们更好地了解《2030议程》对公共管理的要求和挑战。两个发展议程主要区别如下：
01 制定方式不同
《千年目标》是经联合国秘书长授权，由专家们起草，经联合国千年首脑会议讨论通过的。而《2030议程》则是经广泛征求国际社会意见，联合国成员国反复酝酿和谈判达成协议后，由联合国发展峰会审议通过的。参与讨论的包括：各国政府及议会、联合国系统和其他国际机构、地方当局、民间社会、工商业和私营部门、科学和学术界、土著居民等，简直是全球总动员。很明显，由于国际社会对《千年目标》的参与程度不高，认同感相对较弱，直接影响了各国落实《千年目标》的积极性。而《2030议程》则有整个国际社会的参与，顾及了各国不同的国情、能力和发展程度，尊重了各国的政策和优先事项，因而得到所有联合国成员国的认可和支持。
02 适用范围不同
《千年目标》有8个目标，主要涉及消除贫困和饥饿、普及小学教育、促进两性平等、降低儿童死亡率、改善产妇保健、对抗艾滋病等疾病、确保环境的可持续能力和全球合作促进发展。可以看出，《千年目标》的适用重点是贫穷国家，属“扶贫”性质。而《2030议程》有17个目标、169个具体目标，涉及经济、社会、环境等诸多领域，是一个规模和内容都前所未有的议程。该议程要求联合国全部193个成员国以及整个国际社会的所有利益攸关方携手合作、共同执行《2030议程》。因此，《2030议程》的适用范围远远超过《千年目标》。
03 具体内容不同
如前所述，《千年目标》的主要目的是帮助穷困国家发展。联合国千年发展目标的口号“我们能够消除贫穷！”就恰当地反映了《千年目标》的主要内容。而《2030议程》则在继承前者“消除贫困和饥饿”的基础上，提出了涉及经济、社会和环境的100多项目标，其内容大大超越了《千年目标》。《2030议程》要求各国努力实现经济发展、社会进步、环境保护三位一体的可持续发展，承诺为全人类建立更加和平、更加包容的社会。这充分体现了国际社会对发展问题的新认识和新共识。
04 执行手段不同
《千年目标》虽然对发展融资等执行手段做出了安排，但总体来讲，缺少公认和有效的执行手段。这也影响了《千年目标》的更好落实，确实为一个缺憾。在讨论《2030议程》时，联合国成员国意识到这一不足，在广大发展中国家的强烈要求下，在拟定草案时列出专章，将财政资源、能力建设、技术转让、科技创新等列为主要执行手段，并做出详细规定。同时，在每项可持续发展目标项下，均具体规定了如何落实该目标的具体执行手段。这就大大增强了落实《2030议程》的可能性。
05 加强审议和评估
《千年目标》缺少有效和足够的全球性指标（Indicator），无法准确衡量目标的完成情况；也没有落实成果的后续审议评估机制，使得落实工作在一些国家和地区失去了方向和动力。《2030议程》则采用了一套230项全球指标，衡量可持续发展目标及其具体目标的落实程度，并鼓励各国根据本国国情制定自己的指标体系；同时，还提出了全球、区域和国家的后续评估机制建议，以一个积极、自愿、有效、普遍参与和透明的综合后续落实和评估框架机制，促进《2030议程》的落实。
今年是《2030议程》实施的第三年。作为唯一的全球后续落实和评估机制，联合国高级别政治论坛（HLPF）也举行了三次会议，审议和评估《2030议程》的落实情况。2016年，有22个国家包括中国首次自愿向联合国汇报了本国落实《2030议程》的情况。2017年，有43个国家自愿提交了国家报告。今年7月又有47个国家汇报了本国的落实情况。这些国家分享了成功经验、面临的挑战和需汲取的经验教训。从各国的经验教训看，全球可持续发展对各国公共管理提出以下的主要要求：
一、实现发展理念的革命性转变
早在2005年8月，习近平同志在浙江湖州余村提出“绿水青山就是金山银山”的发展理念，要求改变唯GDP的发展理念，提倡绿色发展。《2030议程》将传统的单纯经济发展理念转变为经济发展、社会进步和环境保护三位一体的可持续发展理念。这是具有深远历史意义的革命性政策转变。因此，整个国际社会、尤其是各级政府机构，要首先转变理念，充分认识可持续发展的必要性和重要性。这是落实《2030议程》的关键所在。面对这个全球性理念转变，作为执行该政策的主体，几乎所有自愿报告的国家都运用电台、电视、广播、网站等方式广泛宣传；有的还将可持续发展目标纳入教学大纲，教育年青一代；以大规模宣传活动，促进人们的观念转变，提高全社会对可持续发展的认同感和支持度。在准备自愿国家报告时，各国还采取了议会听证、专门会议；请议会、民间社会、私人部门的代表参加准备工作，动员全社会参与落实《2030议程》。全体民众对可持续发展的认知度，是促进落实《2030议程》的重要因素。但是，发展观念的转变涉及诸多因素，不会一蹴而就，需要公共管理部门和全社会的长期艰苦努力。
二、纳入本国发展规划和战略
《2030议程》适用于所有国家，但是在一国落实可持续发展目标则是该国政府和人民的责任。《2030议程》规定，在落实时必须考虑具体国家的现实、能力和发展水平，并尊重该国的发展战略和优先项目。因此，自愿报告国家在落实《2030议程》时，根据本国的具体情况和实际需要，将可持续发展目标纳入本国发展规划和战略，并优先考虑与本国面临的主要挑战和困难相结合，突出重点和优先方向。2015年，中国政府承诺将《2030议程》17个可持续目标全部纳入本国“十三五”规划，为各国政府做出了表率。作为落实《2030议程》的主体，各国中央和地方政府应将本国的发展规划与《2030议程》相结合，针对本国的挑战和难点，优先推动相关可持续发展目标。由于各国情况千差万别，这对相关国家的政策规划和决策程序均提出了挑战和更高的要求。
三、创新国内部门协调机制
条块分割和互不通气是不少国家行政管理机构的顽疾。但可持续发展目标和具体目标是一个整体，不可分割，是全球性和普遍适用的。以目标6“水和环境卫生”为例，涉及饮水、农业、航运、林业、气候、卫生等诸多政府部门，绝不是一个部门能完全负责的。由于可持续发展目标跨领域、跨行业的性质，《2030议程》对全球、区域和国家行政机构间的政策和行动协调提出更高要求。所有自愿报告国家都成立了某种形式的跨部委协调机构，有些国家还确保其它利益相关者能参与政府协调机制的工作。中国政府也成立了由外交部牵头的跨部委协调机制。各国都很重视协调机制的权威性和参与程度，一些国家将协调机制直接隶属于总理或总统办公室；一些国家还任命专职部长，负责协调政府相关部门；一些国家还设立专家委员会，协助政府协调机制工作。尽管如此，由于长期的条块分割和传统行政管理的惯性驱动，全球、区域和国家层面的跨部门政策协调和行动协调，仍然是国际社会和大多数政府所面临的重大挑战。
四、可持续发展目标的执行手段
自《2030议程》于2016年生效以来，许多国家感到当前急需解决的是执行手段问题。有效的执行手段对于广大发展中国家落实可持续发展目标至关重要。自愿报告国家均强调充分利用国际和国内公共资源和私人资金的必要性，以及利用政策引导和鼓励发展融资的重要性。在强调发达国家要继续兑现官方发展援助（ODA）承诺的同时，各国还认为，贸易、科学、技术、创新、能力建设等均是落实可持续发展的重要手段。有的国家将可持续发展目标纳入预算争取财政拨款；有的国家改革税收制度，增加发展资金。不少国家还指出，南南合作和三方合作对落实《2030议程》的重要性。但是，落实可持续发展目标所需手段，如资金、贸易、科技创新、能力建设，仍然是广大发展中国家的短板，即使是发达国家也面临资金不足问题。
五、可持续发展的准确数据
落实可持续发展目标的基础是全面、可靠、准确的数据。据统计，全球100多个国家没有准确的出生和死亡登记；全世界4个5岁以下儿童中，有1个没有登记；全球77个国家没有充分的贫困数据。自愿报告国家普遍认为，急切需要一套更加全面和具体的测算数据来监察本国的目标落实情况。各国正参照全球指标框架制定和补充本国自己的测算标准。分类数据对于《2030议程》非常重要。中国政府对全国9千多万残疾人入户调查，取得了宝贵的分类数据，为今后的帮扶工作奠定了扎实的基础。中国政府正在进行的精准扶贫也是基于详细的分类数据。但是，不少国家包括发达国家均感到制定本国测算指标和收集分类数据遇到了人力和财力的困难。一些国家认为，应加强登记系统和综合运用行政数据的能力。各国呼吁要加强帮助统计能力薄弱的国家和地区的力度。
六、落实情况的审议和报告
各国普遍认识到后续落实审议和评估机制的重要性。一些国家正在建立本国的报告、审议和监察的机制。但是，要建立有效、透明和负责任的审议机制，并使政府各个部门加入审议仍是一个挑战。总的来讲，自愿报告国家在建立本国的机制时，主要面临三大挑战：一是缺少分类数据；二是缺乏采集和管理数据的能力；三是缺少财政和技术支撑。自愿报告国家还认为，应将本国可持续发展目标与区域和全球性政策相结合，例如，2063年非洲联盟议程；伊斯坦布尔最不发达国家行动计划；萨摩亚小岛国发展中国家议程；亚迪斯亚贝巴行动议程；联合国气候变化巴黎协议等，实现区域整体推进和全面落实可持续发展目标。
高层论坛现场
综上所述，全球可持续发展的落实对我国现行公共管理提出以下主要要求和挑战：
促进理念转变。作为公共管理的主体，政府和非政府组织应充分发挥其作用，促进政府机构和全体国民对可持续发展、绿色发展、生态文明的认识，尽快实现从传统发展理念到可持续发展理念的历史性转变。这是落实可持续发展和绿色发展的前提和基础。
加强政策协调。可持续发展涉及国际和国内政策、涉及国家规划和地方计划，涉及政府部门和非政府组织，作为公共管理的任务之一，应将可持续发展目标纳入政府部门的相关政策和规划，努力加强各级政府的政策协调。
创新协调机制。可持续发展具有跨领域和跨部门特性，需要政府各部门和全社会的共同努力加以落实。可持续发展目标的落实，也是公共管理的对象。需要创新机制，加强政府部门、非政府组织和全社会各界间的行动协调，共同落实可持续发展目标。
动员全体民众。可持续发展是关系到千家万户和涉及每一个人的重大公共事务。应使全体公民有更多的机会参与可持续发展工作，加强政府、企业、民众的互动，并在落实可持续发展目标过程中责任共担，使《2030议程》与绿色发展和生态文明一起真正成为全国人民的共同目标。
加强执行手段。可持续发展目标的落实涉及面极其广泛，所需资金巨大。因此，需要动员公共和私有资金，发动政府部门、社会团体、企业界、科学界、个人共同落实可持续发展。能力建设、科技创新尤其需要学术界和科技界的努力和贡献。
注重落实绩效。落实可持续发展目标的后续审议和评估，也是公共管理关注和研究的重要领域。可持续发展目标涉及经济、社会、环境等领域，跨越全国各个部门和行业，如何将可持续发展与国家经济社会发展的绩效管理相结合，达到相互促进，共同发展的目的，是一个重要的课题。
《2030议程》的落实正在逐渐改变我们现有的生产和生活方式，并对现行公共管理的理念和方式提出新的要求和挑战。我相信，只要我们以改革开放精神，共同努力、大胆创新、公共管理将为实现全球可持续发展做出重大贡献！
清华大学公共管理高层论坛由294俄罗斯专享会创办，主要面向清华公管学院院友、公共部门的清华校友以及从事公共管理研究和实践工作的专家学者，是清华大学公共管理教育联系地方政府、促进理论与实践相结合、服务地方经济社会发展的研讨平台。自2006年开办至今，高层论坛每年都会邀请院友、学院老师与院外专家学者实地考察地方政府治理发展情况，探讨我国经济社会发展前沿话题,助力国家治理体系和治理能力现代化进程。
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