杨伟民在第十五届清华大学公共管理高层论坛作主旨演讲
刚刚闭幕的十九届五中全会审议通过了“十四五”规划《建议》，总结了决胜全面建成小康社会的成就，分析了当前和今后一个时期国内外大势，明确了“十四五”时期经济社会发展的指导思想、主要目标、重点任务、重大举措，展望了到2035年我国基本实现现代化的壮丽图景。“十四五”规划建议，凝聚了全党全社会共识，是“十四五”时期党领导经济社会发展的行动纲领、宏伟蓝图，是政府履行职责的基本依据。在“十四五”《建议》基础上，国务院还将编制“十四五”规划《纲要》，各地区将制定本地区的“十四五”规划，有关部门还将就重点领域编制专项规划，形成完整的“十四五”规划体系。
新中国成立以来，我国已经制定了14个五年规划计划。“十四五”规划，在我国规划史上是具有里程碑意义的规划。
一、“十四五”规划是全面建成小康社会后、开启全面建设现代化国家新征程的规划
改革开放后，我们党提出了“三步走”的战略目标。2002年党的十六大，将第三步战略目标分为前20年和后30年，前20年的目标是集中力量建设全面小康社会。
今年是“十三五”规划的收官之年，也就是全面建成小康社会的收官之年。全面建设小康社会的目标，是党的十六大提出的，当时提出到的重要目标之一是，到2020年GDP年比2000年翻两番，党的十七大根据经济快速发展的实际提出了新的目标要求，就是到2020年人均GDP比2000年翻两番，这两个目标均已实现。党的十八大，根据全面建设小康社会进展情况，在十六大、十七大基础上又提出了新的目标要求，其中之一是到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。由于今年遭遇突如其来的新冠肺炎疫情冲击，实现GDP翻番的目标有一定难度，居民收入翻番的目标可以如期实现。但是，全面建成小康社会，最主要的是看全面，不能仅看GDP的增长。国家“十三五”规划《纲要》确定的25项主要指标，就是衡量小康社会全面性的指标。目前看，“十三五”规划目标任务即将完成。
党的十九大对全面建成小康社会又提出了新的目标要求，强调要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”，这也是全面建成小康社会的重要标志。其中，脱贫攻坚取得决定性成效，几千年来困扰中华民族的绝对贫困问题即将彻底消除。我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性的变化，生态环境的主要指标基本上都可以完成“十三五”规划目标。我国金融风险可控，人民币汇率稳定，人民的财富没有缩水。所以，从党的十六大、十七大、十八大、十九大先后提出的目标要求看，全面建成小康社会胜利在望。
全面建成小康社会，标志着我们实现了“两个一百年”奋斗目标的第一个百年目标，实现中华民族实现伟大复兴的中国梦，已经站在了一个全新的历史新起点。党的十九大，对我国本世纪后30年的现代化建设分两个阶段做出部署，全面建成小康社会后，要开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。“十四五”规划是开启全面建设社会主义现代化国家的开局规划，是向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年规划，这是“十四五”规划的历史使命和基本定位。开局，既是最重要的，也是最难的，所以，“十四五”规划是具有里程碑意义的重要规划。
二、“十四五”规划是应对世界百年未有之大变局和百年全球公共卫生事件风险挑战的规划
同改革开放以来的历次五年规划相比，“十四五”时期面临的国际环境最复杂、变化最大。世界正处于百年未有之大变局，突如其来的新冠肺炎疫情，使百年大变局加速演进。“十四五”时期，中华民族伟大复兴面临前所未有的战略机遇，也面临前所未有的风险挑战。
美国对我国经济贸易、科技的打压、遏制持续升级，我国战“疫”取得重大战略成果，展示我国的制度优势和治理效能，也使美对我的施压更加变本加厉。在美国的干预下，经济全球化面临重大挑战甚至倒退风险，保护主义和单边主义盛行，国际贸易和投资大幅萎缩，世界经济长期稳定运行的基础正在动摇，基于效率的全球产业链供应链面临更多基于安全性的重建。全球治理体系处在深刻调整中，全球性议题更加多元化，全球博弈更趋复杂，达成共识的难度增大。
在百年大变局中，我国面临全新的战略机遇。我们有出色的领导力、强大的凝聚力、高效的动员力、坚定的执行力等中国特色社会主义的内生力，有持续全面深化改革带来的强大动力，有全球最完整、规模最大的工业体系，有强大的生产能力、完善的配套能力，有最勤劳最庞大的人力资源，有14亿人口和4亿中等收入群体的强大市场。只要我们把这些优势发挥好，就能在百年大变局中，战胜各种风险挑战。
新冠肺炎疫情对全球经济带来重创，也给我国经济带来巨大冲击。在战“疫”取得重大战略成果基础上，我国前三季度经济实现转正，增长0.7%，在全球主要经济体经济大幅下滑的情况下，这是一个非常了不起的成绩，反映了我国经济的强劲韧性。但在全球疫情大流行的环境下，我们不可能独善其身，经济还无法完全从疫情冲击中走出来。目前的经济恢复还不均衡，一些长期的结构性失衡有所强化。“十四五”前期，特别是明年仍处于疫情冲击修复期，必须修复消费力、消化失业率、降低企业“死亡率”，保持经济社会稳定。
“十四五”规划就是在这样一个更加不稳定不确定的世界中谋求我国发展的规划，是一个既要应对世界百年大变局风险挑战，又要从疫情冲击中走出来，还要启动全面建设社会主义现代化国家按钮的规划。所以，“十四五”规划是具有里程碑意义的重要规划。
三、“十四五”规划是加快构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的规划
构建新发展格局，是“十四五”规划最大的亮点。如果说，实现第一个百年奋斗目标，我国积极参与国际大循环发挥了重要作用的话，那么，构建新发展格局，将对实现第二个百年奋斗目标发挥决定性作用。
面对世界百年未有之大变局特别是美国对我的战略遏制不断升级，以及国内经济循环面临不少堵点的实际情况，保持经济持续稳定发展，必须构建新发展格局。这也是大国经济发展到一定阶段后的必然选择，是我们的主动抉择。“十四五”规划是国家发展的行动纲领，构建新发展格局，则是纲领之纲，具有纲举目张的定位。构建新发展格局，同推动高质量发展，转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，同供给侧结构性改革、坚持扩大内需战略基点等是一脉相承的，是递进的，不是替代的。
发展格局可以从不同的维度来观察。构建新发展格局，要先了解目前的发展格局是什么样的。这里，主要借助国家统计局的2017年投入产出表，谈几点情况和认识。
第一，供给与需求的格局。供需均衡是经济循环的必要条件。2017年我国总供给即国内“总产出-中间使用+进口”为97.2万亿，总需求即“消费+投资+出口”也是97.2万亿，总供给与总需求是平衡的。但若不考虑进出口，国内总供给即国内总产出减去中间使用是82.32万亿；国内总需求即“消费+投资”是80.86万亿，总供给大于国内总需求1.45万亿，这也就是出口减去进口之差。如果今后国内需求的增长慢于国内总产出的增长，就必须依靠出口增长来填补国内需求的缺口，但若出口受阻，多出来的产出就会变成没有需求的过剩产能，增长必然下滑。这就是国际金融危机后我国经济增长下滑的重要因素之一。
总需求包括居民消费、政府消费、投资、库存和出口。从投入产出表看，我国最终使用的结构是，用于居民消费的占32.95%，用于政府消费的占12.73%，用于投资的占36.93%，用于库存的占0.55%，用于出口的占16.85%。最终使用是需求结构的反映，显然，我国的投资需求占比很高，居民消费需求比重太低。
可见，供给与需求格局的问题主要是居民消费需求过小。构建新发展格局，要把发展的立足点放在扩大居民消费上，使居民消费的增长快于产出的增长和其他需求的增长，提高消费占总需求的比重。
第二，分配与支出的格局。需求取决于收入，收入取决于分配，消费比重低同收入分配格局有关。按投入产出表，国民收入的分配格局是，劳动者报酬占51.4%、生产税净额占11.5%、固定资产折旧占13.4%、营业盈余占23.6%。
这里重点说一下劳动报酬与居民消费的格局。居民消费主要取决于劳动者报酬，劳动报酬有42万亿，占GDP的51.4%，而居民消费支出是32万亿，占GDP的33%，劳动报酬大于消费支出10万亿。原因是，我国投入产出表中的劳动报酬，不仅包括了各种形式的工资、奖金、津贴等居民收入，还包括了劳动者享受的公费医疗和医药卫生费、交通补贴、单位支付的社会保险、住房公积金等，还包括了个体经济的经营利润。这里的很多项目，如公费医疗和医药卫生费、单位支付的社会保险等不属于居民可支配的收入，不能用于自己的消费。比如，按照国家统计局数据，2017年居民人均可支配收入是2.6万元，乘上全国13.9亿人口，居民可支配收入总额是36万亿，占GDP的44%。2019年居民人均可支配收入是3万元，乘上14亿人口，居民总收入是42万亿，占99.1万亿GDP的42%，比2017年甚至有所下降。
按居民可支配收入36万亿计算，仍大于居民消费支出4万亿，原因是居民消费率在下降。居民消费率，即居民人均消费支出占居民人均可支配收入的比重从2013年的72.2%降低到2019年的65.25%，6年减少近7个百分点。这意味着，若保持2013年消费率，2019年应该可以增加2.94万亿消费。居民消费率下降的原因很多，这里就不做分析了。
可见，分配与支出格局的问题主要是居民收入占国民收入的比重过低和居民消费率下降。构建新发展格局，要提高国民收入中居民可支配收入比重，使居民收入的增长快于经济增长，并通过减轻高房价高房贷压力等，提高居民消费率。
第三，生产与消费的格局。生产与消费的结构相匹配，才能实现生产与消费的均衡。消费不足，除了收入占比低和消费率下降的原因外，从投入产出表可以发现，我国的生产结构与消费结构也不适应。我国149个行业中，按最终用途的多少来看，有68个行业属于消费型产业，22个属于投资型产业，58个属于出口型产业，1个行业无数据无法分类。再比较各行业的进口依存度，即该行业进口占该行业总产出的比重可以看出，进口依存度高的行业中，很多属于消费型行业。如水上旅客运输属于典型的消费行业，用于消费的比重占82.22%，但其进口依存度高达131.86%，说明该行业国内供给严重不足。航空旅客运输属于消费型行业，用于消费的比重是59.26%，进口依存度是83.6%。此外，住宿、新闻出版、文化艺术、体育、娱乐等均属于消费型行业，这些行业的进口依存度也都在10%到30%之间。日用化学品是消费型行业，80.45%用于消费，进口依存度23%，说明我国的化妆品大量进口。住宿的进口依存度高，说明国内旅游地严重短缺，2019年因私出境人数达到1.6亿人次，既说明中国人有钱了，也说明国内旅游地满足不了需求。教育医疗也是典型的消费行业，但越来越多的人到国外留学、体检、看病，说明优质供给不足。根据中商产业研究院《2020年中国跨境电商行业市场前景及投资研究报告》，预计2020年我国海淘消费金额将达到2800亿美元，说明国内中高端消费品供给不足。以上列举的行业，都不是因技术创新不足导致的供给不足。所以，总量上，我国的总产出大于国内总需求，但消费品和服务的产出结构与消费结构不适应，很多领域有消费需求，但没有生产出来。
可见，生产与消费格局的问题主要是产业结构和生产结构不适应消费结构及消费升级变化趋势。构建新发展格局，要坚持以供给侧结构性改革为主线，提高消费品产业占国民经济的比重，提高消费品产业中中高端产品和服务占该行业的比重。
第四，国内与国际的格局。我国的经济已经深度融入国际经济循环，国际经济循环也离不开中国的经济循环。可以在投入产出表的三个递进的视角来验证这一格局。
一是要生产就需要进口。目前，各国之间的贸易结构中70%以上是零部件半成品贸易，即中间产品贸易。我国也是一样，2017年我国14.9万亿的进口中，用于中间投入即用于生产的占76.09%，用于消费的占12.14%，用于固定资本形成的占9.31%，用于库存的占1.34%，用于再出口的占1.12%。可见，我国的生产与进口的关联比消费与进口的关联更紧密，进口对中间投入的重要性远远大于对最终使用的重要性。猪肉少进口一点，最多是少吃几口猪肉，但不进口大豆，影响的是整个养猪业。如，石油加工的中间投入中进口占比38.9%，没有原油的进口，也就是38.9%的石油加工业生产就没有了，很多汽车就跑不起来。通信设备计算机和其他电子设备中间投入中进口品占32.46%，我们需要进口包括芯片在内的电子元器件，手机电脑才能生产出来。此外，仪器仪表占21.83%，金属冶炼和压延占15.26%，等等。
二是要进口就需要出口。2017年我国农产品、石油、铁矿石、有色金属4个资源型行业的进口额是2.25万亿，电子元器件1个行业的进口额是2.2万亿，这4个行业的进口就占到149个行业总进口的31.5%。这些进口产品，必须用4.5万亿的制成品出口换回来，换回国内没有资源的大豆、原油、铁矿石、有色金属，换回创新不足不得不进口的电子元器件。
我国典型的出口型产业是纺织服装、轻工、基础材料、电子和机械设备等4大类。如，纺织制成品的总产出中，用于出口的比重是77.6%，造纸和纸制品的总产出中，出口占79.02%，基础化学原料占96.91%，计算机占76.87%，通信设备占65.8%等。所以，我们必须保持这些出口产业的竞争优势，保持种类产业的产能大于国内需求的格局。
三是要出口就需要进口。有些出口型产业，同时又是进口依存度高的行业，即所谓“大进大出”的行业。如，基础化学原料出口占最终使用的96.91%，同时进口依存度也达17.8%。合成材料出口占94.39%，进口依存度也是29.92%。有色金属及其合金出口占69.99%，进口依存度24.82%。文化办公用机械、其他通用设备、输配电及控制设备、其他电气机械和器材、计算机、通信设备、广播电视设备、仪器仪表等，均属于这种情况。也就是说，这些行业所以能大量出口，相当程度上是建立在大量进口基础上的。所以，我们不能简单地一概否定“大进大出”，必须在统筹考虑二氧化碳和污染物排放以及进口必需品的基础上进行细分。
以上三个视角的情况说明，国内循环与国际循环相互关联、相互促进，构建新发展格局，必须是国内国际双循环的。以国内大循环为主体，不是不开放，不是什么都自己生产，而是要更坚定地扩大开放，不断扩大开放的领域、范围、深度。以国内循环为主体，不是要减少出口的总量，而是相对减少出口在最终使用的比重，相对增加进口在总供给的比重，是要继续当好“世界工厂”，还要当上“世界市场”。构建新发展格局，对那些我们开放包容、而某些国家不开放、面临“断供”的领域，我们要通过创新实现自主可控，保障国内产业链供应链安全，对保障国际产业链供应链安全做出重要贡献；对资源型行业，既要通过多元化的途径保障供给安全，更要通过绿色循环低碳发展，降低消耗强度，相对减少资源消耗总量。
总之，构建新发展格局，是党中央根据国内外发展大势，对我国经济发展的战略谋划，是对我国未来经济的战略定位，是关系我国现代化建设全局的战略部署。“十四五”规划是构建新发展格局的第一个五年规划。所以，“十四五”规划是具有里程碑意义的重要规划。
供稿丨清华大学中国发展规划研究院
