2020年12月11日，“第四届国家数据与治理高峰论坛” 在广东省佛山市顺利召开。国内知名专家学者和多个部门、地方的政务数据主管领导齐聚一堂，以党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神为指导，共同围绕“数字+焕启新未来”的主题，深入探讨运用政务数据推进国家治理体系和治理能力现代化建设。
论坛上，清华大学国家治理研究院执行院长、中国电子信息行业联合会数据与治理专业委员会会长孟庆国教授发布了《中国政务数据治理发展报告（2021年）》。
报告对2020年全国31个省（自治区、直辖市）在政务数据治理方面面临的主要政策要求、工作进展、平台建设、共享开放、典型应用等情况进行了研究分析，并运用大数据的手段对地方政务数据治理工作的开展情况及社会影响进行衡量分析，通过地方政务数据治理指数，描绘当前我国省级地方政务数据治理的整体样貌，力图为2021年我国政务数据治理工作的开展与推进提供参考。
一、主要政策要求分析
近年来，国家持续出台政策文件，对数据的重要性做出界定，并认可了数据生产要素的价值定位。各地方政府纷纷加大相关立法和政策制定，以此推进政务数据治理工作深入开展。
国家层面相关政策热点
从国家整体层面看，2020年政务数据的相关政策上有两大热点。
一是数据生产要素这一提法在政策层面得到了进一步明确，成为社会各界关注的热点。继《促进大数据发展行动纲要》、中央政治局第二次集体学习、十九届四中全会《决定》中提到数据要素之后，2020年3月30日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》出台，这是中央关于要素市场化配置的第一份文件，明确提出“加快培育数据要素市场”，并强调要推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护的具体要求。
二是高度关注数据安全和隐私保护。2020年，我国公布了《中华人民共和国数据安全法（草案）》、《中华人民共和国个人信息保护法（草案）》，并发起了《全球数据安全倡议》，旨在明确数据安全法律责任，完善监管体系，保障国家安全、公民个人隐私权益和社会安全稳定。文件中，对政务数据的安全与开放也提出了明确的要求。
省级地方持续出台相关政策
为积极贯彻落实国家要求，深入推进政务数据规范管理与开放共享，2020年，各地方政府进一步加强了政务数据治理相关政策文件的制定与出台。报告研究团队通过检索和收集，找到了22份在2020年1月1日至11月30日期间出台的与政务数据治理直接相关的政策文件。与2019年地方出台政策文件数量相比，2020年总体持平。
图 2011年-2020年政务数据治理相关政策文件出台情况
表 2020年省级政务数据治理相关政策文件
地方积极探索政务数据立法
2020年，各地着力提升政务数据相关政策的规格和效能，贵州、山西、深圳、沈阳等地纷纷探索政务数据立法，在大数据、政务数据、政府数据等方面出台了相关条例办法，指导本地数据共享开放和安全管理。《贵州省政府数据共享开放条例》9月25日审议通过，并于12月1日起施行，这是全国首部省级层面政府数据共享开放地方性法规。《深圳经济特区数据条例（征求意见稿）》于2020年7月15日起公开征求意见，在第二十一条对公共数据的权属进行了明确，指出“公共数据属于新型国有资产，其数据权归国家所有”，这一界定引发了社会各界的广泛讨论。
二、工作整体进展情况
2020年，我国各地各部门深入推进政务数据治理工作，机构设置进一步完善，平台和系统建设持续加强，各地方、各领域的政务数据治理效能得到显著提升。
机构调整与变化情况
在机构设置方面，各省政务数据治理机构没有发生太大变化，31个省（自治区、直辖市）中，已设立专门数据管理机构的省份仍为22个。同时，一些地方在实践的过程中不断探索完善，优化调整原有政务数据治理机构的职能设置，持续开展创新实践。例如，北京市大数据中心于2019年12月正式揭牌成立，整合了原有的北京市信息资源管理中心等机构力量，作为北京市经济和信息化局（北京市大数据管理局）下属的副局级事业单位，为北京市大数据行动计划的开展提供支撑。天津市大数据管理中心（天津市信息中心）于2019年12月底正式重组挂牌，以原有的天津市大数据管理中心（2018年7月成立）为基础，整合分散在其他部门的信息服务机构，进行重新组建，归口市委网信办管理，统一负责市级信息化建设、运行管理和数据资源管理。这些做法呈现出整合机构、提升级别、明确职能、统筹建设的显著特征，总的来看都是在进一步加强政务数据治理机构的力量。
平台与系统建设情况
报告对2020年全国政府采购的招投标信息进行收集分析，筛选出2020年1月1日-11月30日发布的省级政务数据治理相关的平台和系统建设项目572个，与往年的情况基本持平。其中，建设项目数量前五名的省份分别是浙江省（60项）、重庆市（47项）、上海市（45项）、山东省（39项）和广东省（33项）。
图 2020年省级政务数据治理建设项目统计地图
图 2017-2020年省级政务数据治理建设项目数量（按年份）
建设资金投入情况
中国政府采购网的招投标信息显示，2020年政务数据相关建设和服务项目累计投入资金287259.83万元，相比2019年有所减少。投入金额前三的地区为：浙江省（55735.02万元）、天津市（27116.62万元）、山东省（19926万元）。
图 2020年省级政务数据治理建设项目投入总额（万元）
图 2017-2020年省级政务数据平台建设投入资金（按年份）
各领域进展情况
从分领域的情况来看，数量最多的是综合领域（55项），占总量的9.6%，主要是各地大数据局、人民政府办公厅等数据综合管理部门建设的“互联网+政务服务”、数据共享开放等数据综合应用项目。紧随其后的是公安和财税领域，公安领域（54项）占总量的9.4%、财税领域（44项）占总量的7.7%。另外，2020年针对疫情预警与防控，浙江、云南、北京等地建设专门的省级政务数据治理项目13项，占比2.27%。
图 2020年省级政务数据治理项目数量领域分布情况
图 2017-2020年省级政务数据治理项目领域分布变化情况
从资金投入来看，综合领域建设投入的金额最多，共计78583.82万元，占总金额的27.4%。公安领域（43803.1万元）、环境领域（22041.94万元）分别占总金额的15.2%、7.7%。疫情防控相关项目投入4350.48万元，占比1.51%。
图 2020年省级政务数据治理项目不同领域资金投入情况
三、数据共享与开放情况
2020年，我国各部门各地区持续推进政务数据共享工作，共享开放平台进一步完善，应用成效显现。
数据查询/核验情况
随着数据共享工作的深入推进，数据查询/核验凭借其在数据鲜活性、服务及时性方面的优势，已成为被广泛应用的数据共享方式。截至11月底，国家数据共享交换平台上线目录累计超过64万条，发布共享接口1200余个，平台开通以来累计提供查询/核验超过20亿次。2020年1-11月，最高单月提供查询/核验服务1.75亿次，累计提供服务超过10.8亿次，与2019年相比，月均查询/核验接口调用次数从5900万次提高到9800万次，数据共享成效显著。
图 国家数据共享交换平台1-11月查询/核验接口调用情况
高频共享需求情况
从全国范围来看，政务数据共享需求的集中度非常高。2020年1-11月，公安部、教育部、市场监管总局、国务院办公厅、民政部5个部门提供的数据查询/核验服务次数总计超过10.3亿次，在国家数据共享交换平台的所有查询/核验服务中占比超过95%。其中，公安部的自然人基础信息、教育部的高校学历学位信息、市场监管总局的企业基本信息、民政部的婚姻登记信息等，长期位于共享需求榜前列。国务院办公厅的防疫健康码信息从5月开始被各地各部门大量调用，为疫情防控工作的开展提供了有力支撑。
图 国家数据共享交换平台1-11月查询/核验服务提供比例
数据获取使用情况
各地对部委数据有大量的普遍性使用需求。2020年1-11月，浙江、云南、广东、江苏、辽宁、海南、上海、山东、北京、陕西通过国家数据共享交换平台进行的数据查询/核验次数，在31个省级地方中位列前10。数据获取需求普遍集中在防疫健康码、高校学历学位、婚姻登记、死亡医学证明、企业基本信息等数据方面。同时，各地之间调用数据情况的差异极大，浙江、云南、广东3个地方的调用次数高于其他28个地方的总和，各地在共享数据利用方面的差距非常明显。
图 国家数据共享交换平台1-11月各地调用查询/核验接口次数（单位：万次）对比
从部委间的共享交互来看，少量业务已全面打通数据共享链条，持续开展大量数据共享服务。其中，最具代表性的是税务总局开展个税专项附加扣除业务时，所进行的自然人基础信息查询/核验。1-11月的每个月份，该数据共享量均位于国家数据共享交换平台部门间数据共享量的首位，月平均调用次数超过4200万次。
同时，国家共享平台为国家政务服务平台、全国信用信息共享平台、全国投资项目在线审批监管平台、全国公共资源交易平台等提供批量数据交换服务，支撑了大量信息和数据的汇聚、应用。
数据开放平台建设情况
从开放平台建设来看，截至2020 年上半年，我国已有130 个省级、副省级和地市级政府上线了数据开放平台，数量持续增长，政府数据开放平台日渐成为地方数字政府建设和公共数据治理的标配。
图 我国地方政府数据开放平台数量变化情况
开放数据模式创新情况
近年来，一些地方探索通过定向开放、专区开放等方式，扩大能够开放的政务数据范围，向社会提供更多的政务数据资源，实现政务数据和社会数据的融合联动，更好地发挥数据的作用和价值。
以北京公交实时数据的开放为例。2019年底，北京市交通委牵头对接北京公交集团、运通公司、八方达客运公司（9字头公交）、北京地铁等多家公司公交车辆的实时数据，搭建了北京交通绿色出行一体化服务平台（MaaS平台），向社会开展公共交通服务的平台和企业免费开放对接接口，提供实时公交数据。目前，高德地图、百度地图、腾讯地图等多个互联网交通服务产品都已经完成了对接，公众可以在自己常用的手机地图App上方便地看到车辆到站时间、拥挤程度等信息，显著改善了市民的公共出行体验。
图 基于政府开放数据的高德地图实时公交服务
北京市金融公共数据专区则是在开放数据工作中的又一创新实践，旨在加强公共数据在金融及社会领域的应用，助力普惠金融发展。截至12月初，累计支撑受理1.28万笔企业融资业务，为7607家企业对接融资授信需求，并已有4101家企业获得230亿元融资服务。
四、疫情期间的典型应用
2020年，在应对新冠肺炎疫情过程中，公共部门积极利用大数据、人工智能等新兴技术，创新数字抗“疫”方式手段，推进“非接触”式的线上政务服务，极大地助力了新冠肺炎疫情防控以及复工复产。
“健康码”助力疫情防控
“健康码”现在已经成为我们每个人出门都会用到的工具，有力支撑了居民健康出行和疫情防控管理。其利用手机位置信息还原个人行程轨迹，综合交通、卫健、海关等政府部门数据、个人填报数据及相关行为数据，借助大数据比对，根据全国疫情风险程度、个人在疫情严重地区停留时间次数、与密接人员接触状态等个人有效信息生成一个带颜色的二维码，实施红码、绿码、黄码三色动态管理，作为健康证明用于疫情防控期间公共出行。
图 杭州“健康码”
“五色图”支撑复工复产
在上半年复工复产的关键时期，一些地方通过汇总分析疫情累计发生、增量情况、地区新型等多维度数据，推出疫情风险地图，形成精确高效的地区风险细分管理能力。以浙江为例，建立了“疫情五色图+复工率五色图+产能恢复率五色图”三图联动监测体系，直观地反映各地统筹疫情防控和复工复产情况。根据“五色图”，督促疫情程度降低、复工复产指数也低的地区进一步加大复工复产力度，指导复工复产分区域、分时段、分行业有序推进。
图 浙江省疫情风险地图
一体化平台使服务不停摆
国家政务服务平台在疫情期间开设了多项服务专题，全面汇聚并整合各地区各部门有关疫情防控和推动有序复工复产的服务资源。北京、广东、上海、浙江、江苏、安徽等地方政府和部门，依托前期一体化在线政务服务平台的建设成果，大力倡导办事“网上办、掌上办”，推进“不见面”、“非接触”的线上政务服务。全面保障疫情期间的服务“不停摆”。
图 全国一体化政务服务平台新冠肺炎疫情防控专题与推动有序复工复产服务专题
大数据保障高效“抗疫”
在精准抗疫方面，大数据等数字化技术有效助力政府提高对抗疫情的反应速度和预警能力。浙江、广东、江苏等省构建流动人口返城预测模型，有效支撑了相关疫情防控工作；加强大数据碰撞分析和电子围栏等技术在农村人员管理的应用，对村域人群来源、驻留时长、人流趋势等进行分析，实现人流过密预警、人群疏散预警等能力。湖北、北京、上海、广州、深圳等地加强在关键交通场所的新技术应用，实现戴口罩识别、热成像测温等技术与人员道闸、人脸门禁、出入口系统、客流分析系统、考勤系统、“健康码”等融合，助力异常人群防控和重点区域的管控。杭州、郑州、成都、广州等地利用大数据来辅助疑似患者的轨迹溯源和对高危人员提前预警，提前防控疫情扩散，帮助政府提高疫情防控效率和精准性。国家市场监管总局全面推进进口冷链食品追溯平台建设，强化新冠病毒输入风险“物防”措施。
五、治理指数与研究分析
报告研究团队对来自于新闻报道、平面媒体、微信、微博、博客、视频、政府网站等多种渠道的信息内容进行了全面收集，并结合信息量、关联度、阅读量、转载量等多种因素，构建形成地方政务数据治理指数分析模型，运用大数据手段从内部工作推动和外部社会影响两个维度对各省政务数据治理情况进行测算，以反映各省（自治区、直辖市）在政务数据治理工作推动和社会影响方面的差异。
图 地方政务数据治理指数框架
治理指数的整体表现
从地方政务数据治理指数的结果来看，浙江、北京、广东三个地方的综合表现最为突出。其中，山东、贵州、四川、江苏等地在工作推动指数上得分较高，反映了这些地方政府2020年在政务数据治理方面投入了较多的关注，进行了相对系统的工作部署和建设实施；湖北、浙江、北京、广东等地在社会影响指数上得分较高，反映了这些地方在政务数据治理工作中与企业、研究机构进行了较多的互动，产生了较大的社会舆论影响。
表 各省级地方政务数据治理指数
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从各地工作推动指数和社会影响指数的综合分析可以看到，各地政务数据治理的进展情况大体可以分为三种类型：
一是工作推动指数和社会影响指数都较高。除了延续2019年优先发展态势的浙江、北京、广东、贵州外，山东在过去一年中发展迅猛，指数得分取得显著提升。2020年这5个地方对政务数据治理工作投入了较高的关注，并已经通过相应工作的开展取得了一定的建设成效，产生了较为明显的社会影响。
二是工作推动方面表现一般但社会影响较大。以湖北为代表，其特点是在工作推动方面重点聚焦于政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用，虽然工作推动表现属中等偏上水平，但在疫后重振和高质量发展的关键时期，湖北的一系列举措产生了更加广泛的社会影响力。
三是工作推动指数和社会影响指数表现都较为一般。这是当前大多数地方所处的阶段，普遍表现为政务数据治理的相关工作开始起步，社会影响尚未凸显。
图 各省份工作推动和社会影响指数分布情况
工作聚焦程度分析
工作聚焦程度反映的是各省（自治区、直辖市）在政务数据治理相关的政策制定、规划计划、机构设置、职责划分、体系建设、项目安排等工作开展方面的综合情况。排名前10的省份分别是贵州、四川、山东、河北、重庆、江苏、天津、广东、湖南和陕西。
表 各省工作聚焦程度排名
一把手关注度分析
一把手关注度反映的是各省（自治区、直辖市）党政一把手领导在政务数据治理方面进行工作部署、出席相关活动、承担相应职责、总结相关工作的综合情况。排名前10的省份分别是湖北、北京、上海、河南、浙江、贵州、山西、山东、重庆和湖南。
表 各省一把手关注度排名
湖北在疫情工作中，省长和书记密切关注大数据对防控的支撑能力，亲自参与调研，强调要用好大数据系统，推动疫情防控更加科学化精细化智能化。
建设进展情况分析
建设进展情况反映的是各省（含下辖地方）在数据汇聚、数据共享、数据开放、大数据分析与应用等政务数据治理方面的工作进展和系统建设等综合情况。建设进展情况排名前10的省份分别是浙江、广东、江苏、四川、山东、北京、西藏、重庆、湖北和江西。
表 各省建设进展情况排名
社会综合影响分析
社会综合影响反映的是各省（含下辖地方）政务数据治理工作所产生的综合社会影响，包括在政务数据治理领域与企业的互动情况、与科研机构的互动情况、舆论传播情况、产业带动情况等多方面的内容。综合社会影响力排名前10的省份分别是湖北、浙江、北京、广东、河南、贵州、山东、江苏、上海和四川。
表 各省社会影响热度排名
六、发展建议与对策思考
在未来政务数据治理发展中，报告研究团队建议应该从政务工作和数据的结合点入手，着力厘清五个方面的关系，为深入推动政务数据治理，充分发挥数据在国家治理中的作用奠定基础。
一是厘清业务职能与数据资源的关系。政务数据的产生和应用均围绕政府的业务职能展开，数据与业务是相对应的，有业务就应该有对应的数据。因此，应该像明确部门业务职能一样，通过数据资源与业务职能的对应，明确部门的数据职能，规范其应该采集、产生、获取的数据。
二是明确系统建设与数据资源的关系。政务信息系统是政务数据的直接来源与依托，应从系统建设审批和验收等环节开始做好对数据的把关，把数据目录的构建、共享数据的提供等要求与系统审批、验收相绑定，实现数据与系统间的紧密对应。
三是落实数据产生与共享管理的关系。采集或产生数据并不意味着完全拥有数据，应明确各部门职责，实现公众利益的最大化，保障公众权益。建议设立权威的部门或机构对政务数据的采集、共享、开放、应用等工作进行统筹管理，发挥数据共享过程中的枢纽作用，健全数据共享和应用的决策、监督和问责机制。
四是确立数据使用与权责边界的关系。可以使用数据并不意味着拥有数据资源的完整权利。在政务数据共享和应用的过程中，一定要明确数据使用的权责边界，加强共享管理，并结合技术手段，落实数据使用过程监督，通过数据服务接口、算法跑路代替数据跑路等方式，丰富和完善数据共享方式，从根本上打消数据共享和应用中的顾虑。
五是理顺集中汇聚与分散使用的关系。既要做好上级政府对下级政府数据的获取，也要保障基层部门对自己获取数据的使用权，在数据汇聚向上汇聚的同时，落实好数据的向下回流，以及基层部门的按需申请。建立顺畅的数据共享渠道，满足各级部门合理的数据共享需求。
报告研究团队以294俄罗斯专享会未来政府研究中心、中国电子信息行业联合会数据与治理专业委员会的力量为主，由孟庆国教授担任课题组组长，张楠、张少彤、王理达担任副组长。在数据采集、大数据分析、工具和技术支撑方面得到了北京华宇信息技术有限公司、国信（佛山）数字技术应用研究院、北京智慧星光信息技术有限公司、北京众标智能科技有限公司、复旦大学数字与移动治理实验室等机构的大力支持。
