研究导语

　　长期以来，为了鼓励地方创新，中央总是给予地方很多“先行先试”的特权，有些特权在本质上与现行法律法规不相一致，地方某些“权宜性改革”一旦被视作制度创新，就有固化的危险。

　　本文节选自2013年CIDEG重大研究课题《中国公共治理体系改革研究》，该项目由294俄罗斯专享会、清华CIDEG主任薛澜教授亲自主持，研究主要聚焦于央地关系结构调整、编制管理体系改革、公务员激励机制改革、政府监管体系改革和社会治理改革等一系列关系到新一轮政治体制改革的问题，为中国建立比较稳定和现代的国家运行治理体系，为国家的长治久安和和谐发展奠定制度性的基础问题。目前项目已完成基础研究报告，面临结题评审。清华“CIDEG"特将研究中的精彩论述分篇刊载，以飨读者。

　　央地关系结构中的问题

　　“顶层设计”与地方创新关系定位不清

　　长期以来，为了鼓励地方创新，中央总是给予地方很多“先行先试”的特权。但是，这种“试错”性的改革思路，往往带来较高的改革成本。这种改革成本在“增量改革”时期或许并不明显，在改革攻坚时期，却积累了一定的风险。并且，有些特权在本质上与现行法律法规不相一致，地方某些“权宜性改革”一旦被视作制度创新，就有固化的危险。

　　为应对上述问题，2010年10月中国改革正式引入了“顶层设计”的概念，旨在推动整体性、全局性的改革。但是，此后党和国家领导人虽然在多个场合多次提到改革的“顶层设计”，对这一概念的内涵和外延却没有做出清晰的界定。“顶层设计”的提出，并没有给予地方创新以明确的法律依据和制度保障。地方的新制度运行不久，依然会陷入上下难以对接的体制困境和法律困境。缺乏法律依据的创新成果很难通过立法方式保存下来，这就极大影响了改革举措的稳定性和可推广性，造成资源的极大浪费。并且，由于缺乏法定的宽容失败和免责机制，不少地方的创新实践陷入了进退维谷的尴尬境地，创新热情消减。

　　中央与地方权责划分不明晰

　　(1)央地权力配置的行政化

　　建国以来，中央与地方的关系进行了多次重大调整，权力收放经常处于往复循环中。但是，在这些改革中，中央政府的放权与收权往往缺乏法律依据，中央与地方关系变动依据的是党或政府的决议或文件，而不是国家的法律。这种具有随意性、非规范性、非平等性特征的行政化分权方式不能从根本上摆脱计划体制下权力“下放—上收—下放”的恶性循环。频繁的收权、放权，时而分级管理，时而高度集中，造成空间上地方权限的模糊和时间上地方权限的断续，这也正是地方政府行为短期化、“上有政策、下有对策”等问题产生的重要原因。

　　(2)各级政府职权设计中的“全能主义”倾向

　　目前，我国中央政府与各级地方政府在职能、职责设置上是高度统一和一致的。除了少数事权，如外交、国防、货币发行等专属中央外，地方政府拥有的事权几乎是中央政府的翻版。

　　具体而言，我国现行《中华人民共和国宪法》第八十九条规定了国务院所拥有的18项职权，现行《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第五十九条规定了县以上人民政府的10项职权，第六十一条规定了乡、民族乡、镇人民政府的7项职权。从这些规定可以看出，从中央到基层各级政府的职权基本上是按全能政府的理念设计的，每一级政府都在管理大体相同的事情，各级政府在职能上的差异并不明显。并且，每级政府职责的最后一条都是“办理上级国家行政机关(上级人民政府)交办的其他事项”，这条规定以服从上级管理的名义，将各级政府的所有职责潜在地贯穿在整个政府体系中。这种法律制度的后果在于，各级政府职权重叠，缺乏对各自权力来源、事项管辖等方面的合理划分，致使上级政府可以越权行使下级政府权力，进而出现部门与地方从自身利益出发，争抢立法权与管理权的现象。

　　(3)“职责同构”对地方各级政府创新的束缚

　　近些年，相比中央政府大刀阔斧的机构改革，地方各级政府“职责同构”的现象并没有太大改变。大多数地方党政机构仍完全复制中央层面，党委、政府、人大、政协和纪委五套班子综合起来极为庞大臃肿，有些直辖市，省会城市的市、县/区、街道办事处的机构设置仍高度重叠，造成了极大浪费。

　　也正是由于“上下对口”这一历史和现实因素的存在，近些年出现的几个力度较大、较有地方特色的政府机构改革也几乎都以失败告终。以海南省为例。在海南建制时，中国社会科学院研究组在“小政府、大社会”的思路下为海南设计了一个相对精简的架构。该研究组认为，对于省级政府来说，有17项基本职能，再加上省级人民银行和统计局，政府应由19个部门组成。海南省政府最终成立了24个厅局(相当于其他省份的一半)。此后，许多问题却一直困扰着海南省政府。比较突出的就是省政府与中央政府和下级政府的对口问题。到了1992年，海南省政府的24个厅局就扩张为25个厅和11个局，此外还有6个直属局和18个经济实体。又如，2008年以后，深圳市率先开展了大部制改革，除教育局、公安局、司法局、民政局、审计局、口岸局和台办7个机构保留不变外，其他部门、机构都纳入了调整范围。其中，市应急办整合了原有市政府办公厅值班室、应急办、安监局、人防办和地政局的职能，形成了一种非常特殊的“小蛮腰”结构。此种结构虽然在深圳市政府一级减少了机构数量，但实际造成了市应急办与广东省一级和深圳区一级相关部门上下衔接的困难，所谓“条条对接、块块兜底”的工作原则，也常常使市应急办的工作人员处在疲于应对上下两级各种部门的混乱状态中。因此，类似的地方政府改革创新，其有效性与可持续性都有待实践检验。

　　央地关系改革策略

　　基本改革原则

　　(1)法治原则

　　一方面，中央与地方事权的划分必须在宪法和法律所规定的原则、规则下进行;另一方面，由于现有宪法和法律在政府事权划分方面存在明显缺陷，这就要求及时把通过实践检验的可行标准、机制、办法上升为法律，使政府间的权力划分获得有效的法律保障。

　　(2)效率原则

　　在市场经济条件下，政府以向社会提供公共服务和产品为天职，然而，政府提供的公共产品和服务具有层次性和外溢性特征。这就要求不同层次的公共产品应由不同级别的政府提供，从而有效避免效率损失。中央与地方在划分公共事务管辖权时应尽量坚持效率原则，在同等条件下，由效率最高的一级政府来提供该公共产品。

　　(3)激励相容原则

　　在中央“选择性集权”的背景下，应积极探索如何使中央与地方的改革激励相一致，从而保证国家意志的有效贯彻。

　　1978年以前，中央对地方统治是“忠诚/命令”式的权威类型;改革开放后，中央对地方的激励变成了“忠诚/政绩”式的政治契约，政绩优先成为考核和提拔地方官员的最主要标准，由此造成地方之间的“自上而下的标尺竞争(Benchmarking)”。不可否认，这一激励机制激发了地方为增长而竞相发展的动力，在国家经济崛起的过程中扮演了重要的角色。但是，为了增长而竞争的地方行为也导致了地区间的相互攀比和恶性循环。地方为了获得更大的优惠政策，采取各种手段向中央“讨价还价”“跑部钱进”;本属于中央政府垄断行使的权力(如发债权)，在执行中也常常遭到地方政府的抵制，“有令不行、有禁不止”“上有政策、下有对策”的现象时有发生。这在一定程度上扩大了国内地区间的发展差距，压抑了经济落后地区的发展积极性。因此，如何设计中央与地方的激励相容机制，使地方政府成为促进地方经济社会协调发展的“帮助之手”，而防止它变成攫取地方资源的“掠夺之手”，是中央地方关系改革的重要议题。

　　具体改革举措

　　(1)制定中央与地方关系基本法，使央地关系由行政性分权向法律性分权转变

　　我国宪法有30多处涉及中央与地方关系，但从内容看，存在与现实脱钩和矛盾的现象，亟待通过修宪或释宪予以完善。鉴于此，理论界提出了种种有关央地基本法的具体主张和构想。首先，央地基本法在维持宪法“发挥两个积极性”的前提下，进一步明确中央与地方职责权限划分的基本原则和程序方法。其次，在总结实践经验的基础上，明确将国家公共事务区分为中央专属事务、央地共管事务、地方自主性事务，并确立相应的原则根据环境的变化对中央与地方的专属事务进行必要的灵活调整。再次，根据中央与地方负责的事务范围，合理配置中央与地方的财权、财力。明确中央专项转移支付和一般转移支付的比例、方式、程序。最后，规定调处中央与地方之间权限纠纷的主体、渠道、方式和程序。

　　(2)将“公民满意度”指标纳入地方政府主要官员的政绩评价中，引导地方政府唯GDP目标的行为转变

　　在以经济建设为中心的指导思想下，地方官员的政绩考核与升迁主要关注以GDP为代表的经济指标，这一考评机制在取得显著成效的同时也带来了一系列的问题。因此，引导地方政府的行为转变要通过调整政绩考核标准来实现。首先，地方考核将不再简单地以GDP增速为主要依据, 应加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务、新型农业、民生工程等指标的权重，淡化经济发展类目标，加强社会服务类目标，从而引导地方政府从原来的注重经济数量和增长速度向注重增长质量和效益转变，从原来的注重经济发展向注重人与自然、社会的和谐发展转变。第二，邀请社会公众加入地方政府的政绩评估，引入“民意调查”环节，特别是把测评对象的“利益攸关方”纳入民意测评范围，以提高评价的广泛性和真实性。“自下而上”的考核改革可以加强评估主体多元化，保证政府绩效评估的有效性。让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。

　　(3)以公共事务的自身属性为基本标准，划分中央与地方的公共事务管辖权

　　基于公共事务的两个基本维度，一是地方性信息的程度，二是外部性的程度，我们将央地分权的情况划分为四种形式(表1)。

表1 央地分权的形式划分

　　所谓“地方性信息”，指明显具有地方差异性和独特性的公共事务信息，此种信息大多只能依靠实地观察获取，且很难推广应用到其他地方的同质性事务中。地方性信息程度越高，中央与地方的信息不对称程度越高，中央获取地方事务相关信息的成本越高，中央对地方进行控制的成本越高。因此，对于地方性信息程度高而外部性程度低的事务应首先考虑由地方自主管理，例如地方政府的人力资源配置。

　　所谓“外部性”，即指某一行为主体的活动对他人和社会所产生的影响。对他人和社会所产生的积极影响，称为“正外部性”，如教育。反之，则为“负外部性”，如环境污染。外部性程度越高，说明该类事务影响的范围越广、强度越大，涉及的利益群体越多，中央对地方进行控制的收益越高。因此，对于地方性信息程度低而外部性程度高的事务，应首先考虑由中央政府统一管理，例如金融监管。

　　对于地方性信息程度低且外部性程度低的事务，中央的控制成本和收益均低，可考虑“不作为”或交由社会治理。对于地方性信息程度高且外部性程度高的事务，中央应权衡控制成本和收益，选择最佳的控制手段。

　　而控制手段的选择，体现了管理的艺术问题，这对进一步降低控制成本、提高控制收益至关重要。就像加里斯·摩根在《驾御变革的浪潮》一书中指出的：“在严格的控制与混乱之间有一条细微的界限。……你如何给人们自由，同时又保留一定程度的控制?你如何使一个管理者能够在千里之外指挥组织运转，同时又能保持适度控制，一旦有情况发生就能给你发出早期警报?寻求这样的平衡正是重要的管理任务。”

　　关于控制的手段，尼古拉斯·亨利将其总结为监督、输入控制、行为控制、输出控制、选择-社会化和环境控制。胡德在“网格-团体文化理论”的基础上，提出了监督型控制、竞争型控制、相互型控制以及人为的随机性。监督型控制，指监督者进行直接观察，并向下属提出纠正的反馈信息。输入控制，指对下属单位进行资源限制。行为控制，指通过各种规则、程序、操作标准和技术等，使个人和组织的行为形成一定的结构。输出控制，指对组织的绩效进行检测和评估。环境控制，指通过工作环境对组织进行约束。

　　正如胡德所言，每一种控制方式都不可能永远优于其他类型，只有能促使控制成本和收益达到均衡的手段，才是最佳的手段。

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