来源：新华文摘

　　党的十八届三中全会在法治中国建设问题上，提出了依法治国、依法执政和依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设战略。这个以系统化、统一性为特征的法治发展新战略，是党的十五大提出依法治国方略以来在法治建设方针上提出的一个新命题，为法治政府建设提供了新路径。

　　一、法治政府建设的本土依据

　　2004年国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》时提出了建设法治政府的十年目标，但是在目标期到来的2014年尚未见到对这一重大承诺的结果报告。2012年党的十八大提出到2020年基本建成法治政府的目标，但至今尚未完成推进法治政府建设的规划。党的十八届三中全会也在法治中国建设部分对法治政府建设留出了一个相当大的空间。法治政府建设中的艰难性和不确定性，表明法治政府的道路探索远没有终结。

　　法治政府的中心问题是政府活动的合法性，政府活动取得合法性取决于多种因素。除普遍性、公平性、可预见性等形式特征外，更重要的是关于政府权力的根据和来源，政府与社会成员的关系，以及关于社会公平的各种主张。法治政府没有一成不变的既有模式。

　　在公民权利与国家职能的关系上，一个本土化的中国依据是公民个人的法律权利并不构成我国政府职能的唯一合法来源。我国公民的法律权利对于国家活动的意义可能主要是：国家对权利提供保护的义务，为权利实现提供条件的义务，国家不得侵犯合法权益并对侵权提供救济的义务。因此个人主义不可能成为我国政府法治的基础，基于公有制的集体主义仍然是政府活动合法性的重要依据。我国公民既是享有个人权利的社会成员，又是公有制下的集体体制成员。这就使我国政府法治体系并存着两个系统，一个是基于公民个人法律权利的法律保护系统，另一个是基于公有制产生的担负集体使命的国家系统。政府不但负有义务保护公民权利并提供其实现的条件，而且还要执行基本政策规定的国家任务和职能，这些基本政策是国家职能合法性的重要依据。为实现这些任务和职能，政府的组织采用了民主集中制原则。所以我国政府自主性的程度比其他国家要更高些。

　　从属性和自主性并存现象是我国政府法治的基本本土特征。为解释这一并存现象产生的政府合法性问题，政府法治理论应有更宽阔的包容性、更平衡的结构性和更深刻的历史性。自主性的政府活动应当成为法治关注的重心，在法治进程中逐渐增加其民主与科学的因素，更通畅地接受社会表达和市场反应，减少对主观意志和经验感觉的过度依赖，以提高政府活动的理性程度和法治成分。

　　二、法治政府的推进方式

　　法治政府建设的曲折和延拓，使传统的行政化治理作用仍然强大，继续广泛应用在政府和其他公共部门，国家与社会合一旧体制中的管理偏好仍有影响。行政化治理，主要方式是行政体制内的层级治理、即时灵活的政策文件治理和一事一议的逐件决策治理。这种行政化治理方式，正是法治所要改变的对象。为加快这一进程，也许应当把更多的推进方式纳入视野。

　　第一，重视和运用法律对政府行为合法性的评价功能。法治评价包括对合法行为的肯定和褒奖以及对违法行为的否定和惩罚。通过法律评价来确定政府行为的合法性，根据合法性来确定政府决定的约束力和执行力，以此建立行政法律秩序。法律评价的特点是就事论事的个案判断，这是法律治理区别于行政治理的标志。在对政府活动的评价体系中，只有当法律评价取得首要地位时政府才有可能获得法治特征。.

　　第二，创造和提供依法行政所必需的制度条件和人财物条件。缺乏对这些条件的投入意味主观地规划依法行政的目标和任务最终只能陷入空谈。制度条件包括为实施法律所必需的制订行政细则的制度、进行行政解释的制度、评估实施效果的调查统计制度、法律公文用语制度等。举例来说，如果政府在处理法律事项时，仍然习惯发布各种以“意见”为名的政策性公文，偏好运用纲领性的政治动员、使用内涵模糊的中性措词或者积极的语言修辞，就不可能准确表达法律所要求的行为规范和法律后果，不可能出现法律治理的可预见性和确定性。人员和财产更是重要的条件，既是行政部门实现行政目标的基本手段，又是依法行政实施的必备资源。编制、机构、经费和资源管理的配备和提供，反映着政府部门对法律的执行意愿和优先性选择。

　　第三，明确政策在依法行政中的作用方式。执行性国家权力受到法律支配，但是并不也不可能排斥政策的作用。政府执行法律接受政策的引导是一个不可避免的政治过程。我国政府机构对法律的执行一直受到效率与公平政策的支配，特别是受到赶超式发展政策的支配。新一届中央政府以审批权为主要内容的政府职能改革，以及为进行审批制度改革提出的法律修订议案，就是执行激发市场活力新政策的结果。处理政策与法律关系的关键，是对政策影响的方式、程序和更新调整进行制度化规范。

　　第四，规定法治例外事项和明确法律保留范围。在这方面我国还缺乏明确的界定立场，这也是过去依法行政推行不力的重要原因。

　　三、法治政府的保障系统

　　政府法治的保障系统，是由裁判系统与政治监督系统相互依托构成的。例如新近完成修订的《预算法》就是强化全国人民代表大会对预算控制权的民主立法，是约束和监督政府活动韵政治民主措施。解决公法争议的裁决制度是维护政府法治的基本法律机制，目前以行政诉讼为代表的行政争议处理体系尚需进行补充性系统性构建。

　　公法争议裁决机制对于政府法治的必要性，一是基于权利主张的诉权制度的重要性。权利主张者的置疑是法律维护机制的启动者，任何法律维护体系没有权利人的主张作为启动机制都不可能有效运行起来。目前一些法律制度不能有效运行的原因，大多是因为没有赋予权利主体以主张权利提起置疑的权利。只有赋予权利主体置疑的权利，权利主体才有足够利益和道义的动力，去推动法律维护的进程和对违法侵权责任的追究，依靠违法机构自律和职权机关代表只能是特殊情形下的例外。二是法律争议和司法审查在行政决定取得效力过程中的作用。行政决定取得效力以前必须经过争议期是实行法治政府的基本特征，只有经过争议期之后行政决定才能取得不可争议不可更改的确定力。没有经过争议和司法审查取得效力的行政决定，只是公定力意义上的推定效力。在行政诀定取得效力的条件和过程中，决策机构本身的地位或者决策机制本身的运行不能是最终的和决定性的。

　　现在一些行政机构的决定，在法律上并不是充分的和完整的。我国依法行政的水平不高与司法审查的作用未充分发挥直接相关。行政诉讼和行政复议的受理和审结案件总量.20多年来一直徘徊在每年20万件左右，在行政争议中的比重偏低，因而其对推动依法行政和法洽政府的作用较小。把司法改革作为推动法治进程的突破口，是一个合乎法治发展正面经验的选择，更进一步还应将具有权利主张和裁决因素的法律机制纳入视野。从法治统一性和裁判机制结构的合理性看，公法裁决系统的构建应当着力于立法审查、客观诉讼和专门法院三个方面。

　　第一，建立健全违宪审查制度和行政文件的违法审查及其争议裁决制度。在立法监督、行政规范审查制度有效运行以前，推行和实行限于具体行政行为司法审查制度，本来就是缺乏必要前提的制度安排。依据合法性尚未完全确定的立法来审查具体行政行为，无异于维护存疑立法的可执行性。我国现有立法规定过一些有权机关对违法和不适当的立法文件的监督权和撤销权，但是由于缺乏程序保障或者缺乏有效的权利主张启动机制，实际中较少运用。这种根本性和基础性制度的空洞化局面应当受到关注。

　　第二，构建客观诉讼制度。在法治体系构建中，对主观权利的保护和客观法律秩序的维护是一种基本结构关系，不能偏废，不得顾此失彼，而应当相互协调取得平衡。目前至少在行政法领域内，行政诉讼和行政复议限于对主观权利的保护。对客观法律秩序的维护仍然主要依靠行政系统或者政治系统本身的协调，包括涉及国家利益和公共利益的两类客观法律系统。公益诉讼入法在个别领域已经有所进展但是仍然没有被普遍接受，在行政诉讼法中增加设立客观诉讼的学术建议没有得到回应。维持这种局面只能有两个合理的理由，一个是民法关系的主导地位，另外，一个存在功能相同的其他司法性机制。但是，目前这两个理由都不真实存在，所以这种局面应当结束。

　　第三，实现法院的专门化、多样化。权利的多样化、裁判程序的多样化为法院多样化提供了基本理由。我国过去设立专门法院较多基于产业和部门管理需求，现在设立知识产权法院才开始了根据权利保护需要设立专门法院的先例。知识产权法以保护民事财产权为中心，以保护劳动权利为中心的社会法院也有设立的必要。