来源：社会治理2015年第2期
【摘要】全面推进环境治理体系和治理能力现代化是国家治理现代化的迫切要求。中国面临着自然资源消耗、复合环境污染、生态系统退化、全球气候变化等严峻的生态环境挑战。面对这些挑战，中国在环境治理的思想认识、战略定位、体制机制、技术支撑和资金投入等方面做出了积极响应，已经取得初步成效。中国环境质量近年来已经呈现出相对稳定的态势，生态环境恶化的趋势初步得到遏制，局部区域的部分环境质量指标趋向改善。积累了积极应对挑战、重视规划引领、强化监督执行等宝贵经验，中国在应对生态环境挑战过程中，逐步形成有中国特色的环境治理体系，正在走出一条有自身特色的绿色发展之路。未来中国将在既有基础上不断深化环境治理改革，全面推进环境治理体系和治理能力现代化。
【关键词】环境治理 绿色发展 生态环境 环境保护
全面推进环境治理体系和治理能力现代化是国家治理现代化的迫切要求。改革开放以来，经济社会的快速发展为生态环境带来巨大压力，对环境治理提出了空前的挑战。中国持续应对各种严峻的资源环境问题，在应对生态环境挑战中逐步形成有中国特色的环境治理体系，正在走出一条有自身特色的绿色发展之路。
一、中国面临的生态环境挑战
新世纪以来，随着全球社会经济系统规模不断扩大及其与生态环境系统矛盾的急剧增大，人类社会面临全球前所未有的生态环境危机，包括全球自然资源危机、环境污染危机、生态系统危机和全球气候变化。中国面临的生态环境挑战，是全球生态环境危机的缩影。中国的战略性矿产资源和能源短缺，大气、水、土壤等受到严重污染，生态系统受到破坏并且退化严重，温室气体减排进展缓慢等。
(一)自然资源消耗
中国人口众多，自然资源丰富，是世界少数几个资源大国之一。但是由于人口规模巨大，主要资源人均占有量大大低于世界平均水平。中国对各类资源消耗需求规模大，且增长迅速。1980年中国能源消费量是6亿吨标煤，2000年增长到14.6亿吨标煤。新世纪以来，随着向中等收入过渡，能源消费加速增长。2014年中国能源消费量总量42.6亿吨标煤，是2000年的3.3倍(统计误差未扣除)。中国主要的自然资源消耗量位居世界前列，其中有色金属、纸张、木制品、化肥、燃料、渔业、臭氧的消耗量均为世界第一。中国也是目前世界最大的工业制造国，钢消费量和煤炭消费量占全球总量的一半左右，石油消费量仅次于美国位列世界第二。中国从1994年开始进口初级产品，目前能源和原材料已经越来越依赖国际市场。2014年，中国石油对外依存度超过60%，天然气对外依存度32.2%，铁矿石对外依存度78.5%。中国对能源和原材料迅速扩张的需求，已经对国际市场产生了深刻影响。
(二)复合环境污染
高速工业化使大规模自然资源消耗，同时也带来了严重的环境污染，包括农村工业污染、城市水污染、大气污染以及不断增长的固体废弃物污染。伴随着中国从低收入步入中等收入，从局部型、单一型污染走向全局型、复合型污染，经济增长的背后付出了惨重的环境代价。中国目前最为明显的环境污染问题是大气污染。中国日益增长的能源需求、机动车数量以及工业的迅速扩张，导致空气质量下降。中国最大的500个城市中，只有不到1%达到了世界卫生组织推荐的空气质量标准。近年来的细颗粒物(PM2.5)污染恶化，标志着中国大气污染从煤烟型污染发展到复合型污染的新阶段。大气中的细颗粒物污染物很大部分由硫和氮的氧化物转化而成，而这些气体污染物大多是由化石能燃烧和垃圾焚烧造成。细颗粒物威胁着公众的健康、生活质量乃至幸福。中国受细颗粒物污染影响的区域大约有100多万平方公里。从2013年开始，中国部分城市开展了细颗粒物指标的监测，过去两年的监测结果表明，能够达到中国国家标准的城市屈指可数，中国城市大气污染形势严峻。
(三)生态系统退化
中国生态系统脆弱，目前生态环境脆弱区占国土面积的60%以上，水土流失面积占国土面积的1/3，每年流失量高达50亿吨，森林覆盖率仅为21.6%，人均森林面积和蓄积量分别只有世界平均水平的五分之一和八分之一，生态系统抵御自然灾害能力低，水旱灾害频繁，每年遭受的水灾损失高达上千亿。同时，大量国土退化，包括草原、森林的退化和土地的沙漠化。天然草原面积约占国土面积的41%，但有90%的天然草原出现不同程度的退化，退化和沙化草原己成为中国主要的沙尘源。此外，生物多样性受到严重威胁，野生高等植物濒危比例达到15%~20%，裸子植物和兰科植物濒危率高达40%以上，野生动物濒危程度不断加剧，233种脊椎动物濒临灭绝，44%的野生动物数量下降。
(四)碳排放持续上升
中国目前承受国际和国内生态环境变化的双重压力，突出表现在温室气体排放。近年来，中国成为世界第一能源消费大国，第一温室气体排放大国，人均二氧化碳排放己经超过世界平均水平。从1998年到2013年，中国碳排放在世界排放总量中的占比增加了一倍。2013年，中国能源相关碳排放量接近90亿吨，超过美国的50亿吨和欧盟的35亿吨。未来中国在全球气候谈判中会面临越来越大的压力。一方面，中国是发展中国家，不应当承担与发达国家相同的减排义务，需要坚持公平原则和共同但有区别的责任原则;另一方面，中国作为世界最大的碳排放国，中国碳排放的增长带动了全球温室气体排放总量的持续上升，中国的碳减排状况事关全球生态大局。
综上可见，中国目前面临的生态环境形势是极为严峻的。生态环境挑战已经成为事关中国经济发展、社会进步和政治稳定的综合性问题，生态产品成为当今中国最短缺的公共物品之一，环境差距成为中国与发达国家最大的发展差距。中国面临的资源环境压力在近期仍将十分严峻，有可能成为中国崛起和实现现代化的主要障碍之一。
二、中国对生态环境挑战的应对
改革开放以来，随着资源环境问题的日益突出，中国从多个方面进行了积极应对。在环境治理的思想意识、战略定位、体制机制、技术支撑和资金投入等多个方面，取得了重要进展。
(一)思想认识
中国的环境问题从1970年代开始显现，并逐步受到国家的重视。历届国家领导人都很关注环境问题，分别做出重要指示。例如:1979年6月，邓小平同志在国务院负责人关于旅游工作的谈话中指出：“要搞好环境，种草种树，绿化街道，管好园林”;1995年9月，江泽民同志在中共第十四届中央委员会第五次全体会议中指出：“在现代化建设中，必须把实现可持续发展作为一个重大战略”;2012年11月，胡锦涛同志在中共十八大报告中指出：“坚持节约资源和保护环境的基本国策，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，为人民创造良好生产生活环境”;2013年5月，习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时的讲话中指出：“要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性，清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性，以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任，为人民创造良好生产生活环境”。国家高度重视环境保护问题，环境治理的重要性在国家层面形成了共识。
与此同时，全社会的环境保护意识不断提高，全民参与环境治理的意愿不断增强。但总体来说，与生态文明建设的要求还不能完全适应。环境保护部宣传教育司2013年启动了首次全国生态文明意识调查工作，调查数据显示，以百分制计算，公众对生态文明的总体认同度、知晓度、践行度得分分别为74.8分、48.2分、60.1分，呈现出“高认同、低认知、践行度不够”的特点。受访者的环境法治意识较低，普遍缺乏维权意识。受访者环境问题举报电话的准确率为45.5%，举报污染环境行为的比例仅为49.7%①。
(二)战略定位
1990年代中期，中国将可持续发展战略作为国家战略，资源节约和环境保护成为基本国策。新世纪以来，环境保护的战略地位进一步提升。2002年党的十六大报告提出全面建设小康社会的宏伟目标，并将环境保护作为核心目标之一：“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进入与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”2007年党的十七大报告明确提出“建设生态文明"，将"资源节约型和环境友好型社会建设”作为重大战略任务。2012年党的十八大报告将生态文明建设进一步上升到“五位一体”现代化建设全局的战略高度，提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。
生态文明是中国语境下对全球生态环境危机的应对，生态文明的理念是希望人类能够实现后工业文明的一个新的文明形态，是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的社会形态。中国正在大力推行的生态文明建设，是具有中国特色的对生态环境挑战的战略应对。
(三)体制机制
随着对环境保护重要性认识的提高，中国的环境管理体制建设不断完善。1978年，成立了国务院环保领导小组办公室，设在国家建委;1982年，变更为城乡建设环境保护部下属的环保局;1984年，改名为国家环保局，隶属于建设部;1987年，改为独立的国家环保局;1998年，改名为国家环保总局：2008年，升格为国家环保部，成为国务院组成部门。在此过程中，中国出台环保相关法规十余部，建立了一套有中国特色的环境保护制度体系，并且针对各种环境问题推出了内容丰富的环保政策，形成了包括命令控制、市场激励、社会参与和自愿行动在内的政策体系。
但是中国的环境治理体系仍然不健全，治理能力不足，突出体现在：大量环保制度不落实和流于形式;有法不依，执法不严的现象普遍存在;基层治理能力薄弱，环境监管不力;资源环境涉及多部门职能交叉、相互扯皮;法规不健全，缺乏配套法规和实施细则。环境治理体系上的缺陷和弊病，是中国资源环境问题的制度原因，也是应对生态环境挑战需要改进的重点。2013年党的十八届三中全会决议提出改革生态环境保护管理体制：“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法，建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制”。这标志着中国的环境治理体系进入全面深化改革的新阶段。
(四)技术支撑
中国在环保技术方面有效利用了后发优势，走出一条引进消化吸收再创新的路子，有力地支撑了中国的环境保护。目前，中国在大型城市污水处理、垃圾焚烧发电、除尘脱硫方面，己具备自行设计、制造关键设备及成套化的能力：工业一般废水治理、烟气净化、工业废渣综合利用等技术已达到国际水平。国家“十一五”规划将二氧化硫、化学需氧量两项主要污染物纳入约束性削减指标，加快推动了治污设施建设和相关技术进步。例如，国家“十一五”环保规划明确提出现役火电机组和新(扩)建燃煤电厂建设脱硫设施的要求，带动了全国脱硫设施建设的快速发展。“十一五”时期，中国累计建成运行5亿千瓦燃煤电厂脱硫设施，全国火电脱硫机组比例从2005年的12%提高到80%，为“十一五”减排目标的如期完成做出了重要贡献。
与此同时，中国的环保技术与世界发达水平仍有较大差距。中国工程院院士曲久辉认为，若按起始研究年限分析，我国大部分环保技术落后发达国家15到20年。因此，中国还应继续加大环保技术引进和自主创新的力度，努力走出中国特色的环保技术跨越式发展之路。
(五)资金投入
中国的环保投资快速增长。“十五”期间，年均环境投资增长了1.2倍：“十一五”期间，年均环境投资增长了1.6倍。2012年的环境投资达到了8254亿元人民币，是2001年的7.5倍。“十一五”规划提出的节能降耗目标，带动了节能投资的迅速增长，2006年全国节能投资为1944亿元人民币，2010年己经增长至5652亿元人民币。尽管环境投入增长迅速，但是中国目前的环保投资相对于GDP的比例并不高，目前大约为1.9%，仍然低于欧盟(2.5%)和美国(2.75%)的水平。因此，未来仍然需要进一步加大投资力度。
三、中国应对生态环境挑战的成效评估
从总体上判断，中国目前面临的环境形势十分严峻，仍然处于环境质量恶化的高峰平台期，但是近年来已经呈现出相对稳定的态势，生态环境恶化的趋势初步得到遏制，局部区域的部分环境质量指标趋向改善。这说明，新世纪以来中国应对生态环境挑战的一系列举措，己经初见成效。
从“十一五”节能减排和“十二五”节能减碳目标实施情况来看，我国主要资源环境约束性指标如期完成或进展顺利。根据国家统计局的数据，化学需氧量、二氧化硫等主要污染物排放总量在2006年前后达到高峰，近年来年度排放量持续下降。从近十年来发布的《中国环境状况公报》来看，全国环境质量总体保持平稳，部分环境质量指标有所改善。例如：城市环境空气质量总体稳定，酸雨分布区域无明显变化;七大水系地表水质量2009年以来从中度污染转为轻度污染。但是目前全国城市环境空气质量不容乐观，酸雨污染程度依然较重，2013年按照新的《环境空气质量标准》监测的74个城市，超标城市比例为95.9%;部分城市河段污染较重，地下水环境质量较差。
中国目前人均GDP约为7000美元，是在中等收入条件下，在经济快速增长、工业化和城镇化快速推进的背景下，初步遏制了生态环境恶化的趋势，这一成就的取得来之不易。尽管还不能断言，中国已经越过了环境库兹涅茨曲线的“拐点”②，但是从目前的趋势来看，中国正在从成功控制主要污染物总量，转向积极改善环境质量。
四、值得长期坚持的应对之策
改革开放以来，特别是新世纪以来的环境治理，中国探索出了很多宝贵的经验，值得总结和反思，其中三条经验特别重要。
(一)积极应对挑战
随着资源环境问题的日益突出，中国从多个方面进行了积极应对。在思想认识上，将环境治理提高到生态文明的高度;在战略定位上，将生态文明建设作为国家的核心发展战略;在体制机制上，为了适应新形势不断调整改进环境治理体系，体制机制改革不断推进;在技术支撑上，通过国家引导、外部引进、市场拉动，推动了大规模的环保技术进步和技术扩散;在资金投入上，国家财政投入迅速增长，同时带动了社会投入的快速增长，环境产业正在成为新兴的支柱产业。中国在应对生态环境的挑战过程之中，充分发挥了中国体制的优越性和灵活性，不断深化改革，探索形成适合中国国情的环境治理体系。
(二)重视规划引领
中国近年来在环境治理方面取得的成效和五年规划密不可分。国家“十一五”规划首次把规划目标分为预测性和约束性指标，约束性指标强化了政府责任，要求政府通过合理配置公共资源和有效运用行政力量。在国家“十一五”规划中，全部8个约束性指标中人口资源环境指标有6个，占全部规划指标的27%。国家“十二五”规划中，人口资源环境约束性指标进一步上升到8个，占全部规划指标的33%。通过五年规划，将环境治理纳入国民经济和社会发展全局工作中。国家“十一五”规划大力实施节能减排，提出国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%，这两项目标基本完成。国家“十二五”规划进一步提出节能减碳，提出单位能耗下降16%、碳排放强度下降17%的目标，今年预期可以顺利完成。国家“十一五”规划和“十二五”规划的制度创新，带动了一大批生态环境相关的专项规划和地方规划的实施，有力推动了中国的绿色发展进程。五年规划已经成为中国应对生态环境挑战的重要手段，也是有别于西方国家的具有中国特色的环境治理体制。
(三)强化监督执行
从“十一五”开始，中国的资源环境规划目标实施绩效大幅度提高。国家“十五”计划提出的化学需氧量、二氧化硫等污染物控制指标均未能如期完成，而“十一五”规划提出的资源环境指标全部基本完成。究其原因，是建立了一套适合国情的环境目标责任制，通过层层分解规划目标并强化监督考核，确保了规划目标的顺利实施。“十一五”和“十二五”时期，环保制度建设取得了重大进展：中央政府高度重视节能减排工作，推出了一整套统计、监测、考核实施方案和具体办法，各地方政府据此制定实施细则，建立了本地区的考核办法和奖惩措施。中央政府对地方政府的监督力度不断加大，环保部设立了污染物排放总量控制司和区域环境保护督察中心，建立了一整套环保数据搜集和核查体系，有效克服了中央和地方之间的信息不对称问题。通过大规模的制度建设，实现了环境保护工作与地方政府绩效考核的挂钩，切实改变了地方政府的行为激励，这是资源环境规划目标得以落实的重要机制。
五、结语
中国面临的生态环境挑战是空前的，中国根据自身国情积极应对生态环境挑战，逐步形成有中国特色的环境治理体系，正在走出一条有中国特色的绿色发展之路。尽管中国目前面临的资源环境形势仍然十分严峻，但是从过去十几年的环境治理成效和经验中，应当树立环境治理的制度自信和道路自信。中国有能力应对目前的生态环境挑战，能够及早实现环境质量的全面好转。未来中国将在既有基础上不断深化环境治理改革，全面推进环境治理体系和治理能力现代化，保障经济社会可持续发展和全面建成小康社会目标的实现。
*本文研究得到了教育部新世纪优秀人才支持计划支持(NCET-II-0278)和清华大学自主科研计划资助(2014204083)。
①环保部:《全国生态文明意识调查研究报告》，2014年3月。
②库兹涅茨曲线是20世纪50年代诺贝尔奖获得者、经济学家库兹涅茨用来分析人均收入水平与分配公平程度之间关系的一种学说。研究表明，收入不均现象随着经济增长先升后降，呈现倒U型曲线关系。环境库兹涅茨曲线是指：当一个国家经济发展水平较低的时候，环境污染的程度较轻，但是随着人均收入的增加，环境污染由低趋高，环境恶化程度随经济的增长而加剧，当经济发展达到一定水平后，也就是说，到达某个临界点或称“拐点”以后，随着人均收入的进一步增加，环境污染又由高趋低，其环境污染的程度逐渐减缓，环境质量逐渐得到改善。
