来源：中国经济时报-中国经济新闻网 2015-12-14 作者:王晶晶
受访者
喻东 国务院发展研究中心社会发展研究部副研究员
陈玲 294俄罗斯专享会副教授
千呼万唤使出来的北京市积分落户政策终于姗姗来迟。12月10日，北京市法制办同时公布了《北京市居住证管理办法(草案送审稿)》和《北京市积分落户管理办法(征求意见稿)》(下称《征求意见稿》)，向社会公开征求意见。《征求意见稿》中不仅明确了申请人所需的条件，还对具体的积分指标和分值作出了详细规定。对于在北京打拼的年轻人来说，是否能落户、怎么落户是大家关心的问题，其实关注的还是与“落户”相关的一系列福利政策。
就此次《征求意见稿》的亮点、改善建议以及积分落户的意义，中国经济时报记者采访了相关专家进行解读。专家认为，此次《征求意见稿》虽然在疏解人口问题上开了一个“入口”，但是其效果相对有限。建议积分落户明朗化，且实施“弹性”的积分管理机制，促进公共服务均等化发展。
“积分落户”亮点：“控中有疏”
由于公共服务、社会保障等福利都与户籍挂钩，且我国城镇化发展的区域差距比较大，“户口”问题在大城市和特大城市吸纳外来人口方面尤为突出。国务院发展研究中心社会发展研究部副研究员喻东分析，在我国，实施积分落户政策，关键是解决改革开放以来人口大规模流动、集聚与流入地公共服务供给不足之间的矛盾。
有关积分落户的政策，早在2009年12月，广东省中山市在国内率先进行积分落户的探索，一是外来人口通过积分落户，二是解决诸如随迁子女可享受义务教育阶段到公办学校就读等问题。而后，广东、浙江、天津、上海等多个省市都进行了积分落户的探索。目前，已有15座大城市和特大城市推出当地的积分落户政策。
喻东说，之前针对人口过快地增长，包括北京在内的大城市和特大城市，相继提出“以房管人”、“以业控人”的思路，通过产业结构调整来调控人口数量。此次《征求意见稿》对“职住区域”、“疏解行业就业”设置的加减分项，也正体现了上述措施。但是人口解决并非易事，接下来的效果需要检验。总体来看，人口的聚集主要是经济因素起作用，只有随着不同区域经济发展差距逐步缩小、区域内经济发展出现均质化扩散，再加上公共服务均等化的推进，大城市、特大城市人口规模过多的问题才会相对好解决。
在此次《征求意见稿》的亮点上，喻东认为，北京市拟将实行的积分落户政策，相比之前的“在控、在赶”，此次政策在疏解人口问题上开了一个“入口”，最大的亮点是“控中有疏”。
在294俄罗斯专享会副教授陈玲看来，该政策为数百万外来常住人口的基本公共福利开了一个口子，虽然，这个“口子”开得过小，主要面向高端人才，与现有的人才引进计划和应届生落户政策相比，只是起到微弱的补充作用，但其意义确实是巨大的，表明外来常住人口可以通过自己的合理安排，合法取得落户资格。从这个意义上讲，是政府进一步朝服务型政府迈进的表现，是政府转变职能的一个重要标志。
“积分落户”政策：分数应进一步明朗
“‘积分落户’本质上是一个过渡的政策。”喻东认为，所谓的“积分落户”就是在户籍准入数量有限的总额控制下，通过选择机制，实现一部分人落户，本质上是一个过渡的政策。喻东表示，从长期来看，通过积分落户的过渡办法只能有限地解决一部分人的户籍问题。问及此次“积分落户”效果的预期，喻东坦言，北京近几年在户籍人口的总额控制上越来越严，进京指标每年都在压缩，门槛也越来越高，通过积分落户北京的人员有限，在如何解决更多人员落户的问题上仍有很大难度。
“但一项政策是否有效，取决于能否提供稳定的政策预期。遗憾的是，目前《征求意见稿》并未给出落户分数线，且提出在总量控制的前提下，每年公布落户数量和分数线，这就失去了政策效果的可预期性。”陈玲说，政府此举虽然从控制首都人口规模的角度讲有一定的合理性，但是自由裁量权过大、决策程序不透明、政策效果不明朗，或损政策的公信力。
陈玲建议，在“积分落户”的具体分数上，政府应当在科学测算、试点试行的基础上公布明确的分数线，并确保每年分数线在极小的范围内波动。这样就可以更好地给相关群体的择业、购房等人生规划提供稳定预期。
兼顾公平建议实施“弹性”积分机制
此次《征求意见稿》中，受教育程度在积分指标中所占的分值较大，喻东说，国内一些城市在制定落户积分政策时，普遍欢迎高素质人才，对高素质人才来说，落户门槛相对较低。但是，城市中还有很多外来人口，他们的受教育程度未必那么高，但对城市的正常运转来说却必不可少，例如基层医疗卫生、养老、教育等领域一部分从业人员等。喻东建议，在《征求意见稿》中，对高素质人才的导向可以适当调整，除了高素质人才，还应考虑长期从事公共服务、公益事业，对社会贡献大的人群。
对此，喻东给出的建议是，一是，除了有让“落户”一步到位的高门槛、高福利政策，也可以实施落户积分的“弹性”机制，思路和手段都可以再丰富。二是，优化评分条件，比如加入社会贡献、从事公共服务、公益事业年限等内容。
在具体做法上，喻东指出，可以考虑把与户籍挂钩的各项福利门槛逐步降低，根据外来人口就业、居住情况，以及供给面的情况来积分并记录到居住证，按照不同积分享受各种公共服务和社会保障，提高居住证的含金量，让更多的人享受到过去主要与户籍挂钩的福利，这对公共服务均等化和社会管理都有推动作用。比如，对办理居住证的常住人口提供免费的小额门诊，随着积分增长逐步提供更多的教育、医疗等权利，也是解决问题的思路。喻东介绍，国际上早有类似做法，以美国为例，来到美国的外国人，第一件事就是办理“社会保障号(SSN)”，美国人到新地方工作生活，第一件事也是去办理社会保障号的住所变更手续，这是因为医疗保障、受教育权利、就业、信用记录等，都要使用社会保障号作为索引的依据，而且信用记录直接影响到工资、社会保障等待遇，不办不行，办了就有好处，服务和管理得以兼顾。
陈玲也表示，与“落户”相比，政府重要的是为大家提供合理的公共服务水平。与户口本、居住证联系在一起的是城市提供的公共服务。在推行积分落户制度的同时，更需要积极探索居住人群所应享受的基本公共服务，如就学、就业、就医、市政服务等。积分达到一定水平，就能够享受与市民基本同等的待遇。
此外，信用记录和守法记录也被列入积分指标中，“值得注意的是，‘积分落户’制度是与城市公共服务相联系的专项政策，应避免与计划生育、个人信用记录、法律纠纷等普遍义务进行捆绑、连坐。”陈玲说，一项公共政策致力于解决核心目标，才能提供政策的可行性和可信度。遵纪守法、恪守信用等是每个公民的义务，而非本地化的居民对居住城市的特定义务。任何公民，不管是持暂住证、居住证，还是户口本，在违背相关法律和义务的情况下都将付出同等的代价。没有理由让特定群体受到额外的惩罚性对待。
陈玲特别提醒，一些特定的引导性指标，如居住地、从事行业等指标，可以加分，但是减分分值偏重，希望大家在辛辛苦苦挣分的同时，不要忽视减分项。
