来源：清华大学藤影荷声 2016-05-20

　　编者按：台湾大选尘埃落定，蔡英文将于5月20日正式上台执政，民进党在第三次政党轮替后再次站上历史舞台，此次权力更替将对台湾政治与两岸关系带来怎样的影响，我们有幸邀请到公共管理学院郑振清副教授探析蔡英文时期的台湾和两岸。

　　5月20日，蔡英文在台北宣誓就职，标志着民进党在台湾地区的全面执政。这是台湾政治民主化三十年来第一次由民进党全面掌权，亦即囊括了行政权并且主导立法权。十多年前陈水扁两次就任时，民进党在“立法院”还都是少数，受制于国民党主导的泛蓝阵营。而今，民进党赢得68席“立委”，在“立法院”成为单独过半的第一大党，国民党则只得到35席，只是一个中型政党的席次规模。

　　虽然台湾政局进入了新阶段，但是既有的内部治理问题仍然延续，并且随着台湾经济的低迷仍有恶化的可能。马英九时期，内政治理虽然问题频出，但是他对两岸关系的定位准确，两岸政策积极，多少缓解了台湾的政经困境。如今，蔡英文虽然声称遵循“中华民国宪法”，希望“维持(两岸)现状”，但是迄今两岸执政双方的政治互信基础无从搭建，两岸关系进入了一个互疑和僵持的阶段。今后，两岸经济、社会与政治关系有可能由过去八年的“良性互动”走向“恶性循环”。在这种背景下，台湾的内部治理难题将成为影响本已脆弱的两岸关系的新变数，特别是新近崛起的民粹主义思潮和社运有可能成为激化两岸变局的导火线。

　　1 蔡英文执政的经济基础

　　过去十多年来，亚太地区经历了一波以自由贸易协定(FTA)为核心的区域经济整合浪潮，日本、韩国、澳大利亚、新加坡等亚太贸易大国纷纷搭建绵密的双边或多边自由贸易网络，抢占国际自由贸易先机。而台湾明显在这波浪潮中落伍。在此背景下，台湾长达四十年左右的持续经济增长期基本终结，并且陷入一个明显的经济波动期：经济短期增长之后往往就是快速下滑，此后由于政策刺激得以复苏，但又往往反复变动。这是台湾这个浅碟型开放经济体受快速变动的全球经济形势冲击的结果。要不是近年来不断壮大的两岸经贸联系为台湾注入巨额入超的话，台湾很难会有多次短暂的复苏。

　　外贸的萎缩对以出口为命脉的台湾经济来说无疑是致命的，因为自2010年以后台湾的低端出口产品面对东盟国家时已无优势，高端产品例如面板、电子零配件、芯片等机电产品面临韩国的激烈竞争，甚至有逐步失去大陆市场之虞。同时，大陆科技产业也有自身的发展需求，台商闻之色变的“红色供应链”开始崛起。如此，作为台湾经济顶梁柱的电子信息产业的竞争力优势即将不保。同时，在台商和外商投资信心不足的时候，在消费能力受就业不稳、薪资停滞的时候，在生物科技、医疗、文创等产业不足以支撑起台湾经济大厦的时候，在台企无法突破代工生产模式的时候，台湾从经济短暂波动走向持续下滑的可怕前景并非不可能。2015年台湾GDP已经保不住1%的增长率，预估2016年也难有大的起色。

　　这就是2016年民进党执政的经济基础，是蔡英文无法摆脱的经济梦魇。在这样的产业结构和经济状况下，近年来，台湾财政收入占GDP的比重不断下滑，已从最高峰的1990年的25%掉到目前15%左右。这意味着政府的财政能力不断下降，刺激和支持经济发展的能力将随之下降，同时民生福利几无提升之机。台湾财政的经济发展支出占总支出的比例已从1993年的31%的最高峰拦腰落到2014年15%的低谷;民生福利支出的占比则从九十年代初的不足10%逐渐爬升到2011年的近20%，但此后四年来一直处于停滞状态。这说明台湾官方除了维持既有福利现状以外，已无余力再根据社会结构的变化大幅增添福利项目或者扩张福利基础。而蔡英文竞选主张中的20万户社会住宅建设、青年创业、边缘群体照顾、都市更新加速、北中南部均衡发展等无一不需要大量的财政资金支持。如此状况，巧妇焉能做无米之炊?

　　2 民进党的治理难题

　　因此，蔡英文当选后，一边在绞尽脑汁琢磨两岸政策说辞，一边在想方设法准备出手刺激经济动能。假如台湾经济状况继续低迷下去，马英九今天低迷的支持率将会成为她明天的境况。因此，对蔡英文来说最现实的选择，就是既要设法稳定两岸经贸关系现状，也要争取台湾工商界的投资信心和配合。这两方面是她从选前到就任初期投入精力极大的工作。因为有经济实务经验的人都会看出，她近年来所主张的“内需经济”、“以创新为动能的经济发展模式”等理念，落到实处无非都市更新、医疗照护、精致农业、民宿服务、物联网、新能源等具体的产业，要么产值弱小，要么缓不济急，不足以扛起突破台湾经济困境的重任。近来，她在多个县市阐述以“创新、就业、分配”为核心的发展策略，提出将在台湾北中南部同时打造五大产业创新体系，涵盖绿色能源、防务产业、生物医药、亚洲硅谷、智能机械等，希望让各种产业政策同时发挥作用，堆大“柴火”驱散景气寒流。但其致命缺陷在于无视外贸的萎缩和大陆市场的流失，因为没有市场的创新是没有产业生命力的，而台湾内部狭小的市场不足以支持蔡刺激经济动能的产业计划。此外，她十分渴望加入美国主导的“跨太平洋经济伙伴协议”(TPP)，但由于TPP在劳工、环保、政府采购等方面标准极高，台湾能否顺利加入还有很多变数，而且即便加入也很难短短几年就能帮助台湾经济脱困。所以，目光只能回到两岸——今后两岸经贸关系仍然是台湾发展的最重要动力源。根据我的实证研究，十多年来，台湾对大陆的投资占对外投资的比重始终保持在60%以上，对台湾GDP增长的贡献率最大的是台湾对大陆的投资，其次是对大陆的出口。可见两岸经贸攸关台湾经济命脉。

　　如此，经济问题再度回到政治层面：如果今后民进党当局的两岸定位不能得到大陆的信任，如果继续搁置两岸服贸、货贸，那么台湾所占有的大陆市场份额迟早落入其国际竞争对手的手中。更何况，由于两岸政治互信缺乏，台商和外商普遍对台湾投资信心不足，大都停足观望两岸局势，有的甚至准备撤资台湾，这对今后台湾经济发展都是雪上加霜的事。

　　近来，蔡英文力推“新南向政策”，试图将台商的投资和贸易引向东南亚和澳大利亚、印度等地，希望能够开创一个脱离中国大陆的经贸空间。不过，这种官办经贸政策有逆自由市场潮流而动的问题，能否推动得了尚存疑问——十多年前李登辉“南向政策”的失败就是前例，即便碰到推进的机会也缓不济急。

　　3 没有政治互信基础的“维持现状”

　　民进党内部派系林立，包括激进的台独分子、稳健的台独势力以及部分淡化台独色彩的人士。各个派系在两岸关系议题上的公约数就是1999年的《台湾前途决议文》。按此决议文，两岸关系现状就是台湾已经是“主权独立的国家”，只不过其“国名”依现行“宪法”叫做“中华民国”，并且这一“现状”的改变，须经过2300万台湾人民的同意。最近谢长廷提出这个“现状”应该包括“中华民国宪法”及其运作，似乎有靠拢国民党之两岸现状主张的迹象，不过，谢的立论基础仍然是《台湾前途决议文》，今天不敢再公开说出两岸同属一个中国。

　　“台湾现状独立”也是蔡英文的基本政治理念。同时，她就任后不得不接受“中华民国宪法”的约束。这两者是蔡英文两岸论述与政策的基础。蔡英文在上一届台湾大选的选战阶段(2011年)就曾说过要“维护两岸现状”，但是她当时就否认“九二共识”的存在，所提的“台湾共识”只有程序意义，没有实质意义，缺少务实、具体的策略去实现“维持现状”的目标。因此，当时蔡英文得不到关心两岸议题和经济议题的中间选民的支持，最终以6%的得票率差距输给了马英九。现在，蔡英文面对大陆要求她承认“九二共识”的压力，不敢再公开否认“九二共识”，但也不肯承认“九二共识”，而是试图以“维持现状”、“中华民国现行宪政体制”、“依据民主原则和普遍民意”来应对，最多只愿承认两岸有“九二会谈”和“求同存异”。本质上，蔡英文是在不承认“九二共识”、坚持台湾“现状独立”的基础上，期望可以维持两岸“和平、稳定、发展的现状”。如果说，和平、稳定、发展是马英九执政八年来坚持“九二共识”政治基础所产生的红利，那么蔡英文则是只要红利，不要这个政治基础。这就是目前两岸政治僵局的新状况，也是影响两岸经贸、文教、社会交流以及涉外活动的最主要因素。

　　蔡英文一提出“维持现状”立刻遭到国民党上下的反击。在2015年选战激烈的时刻，马英九多次公开质问蔡英文，她要维持的究竟是“七年来的现状”，还是“七年前的现状”?“七年来的现状”指的是马英九执政下的两岸关系和平发展局面，而蔡英文近年来不断抨击马的两岸政策。“七年前的现状”指的是陈水扁执政下的两岸冲突紧张的局面，得不到台湾主流民意的支持。

　　不过，如今的蔡英文比四年前在两岸议题上的变化是，民进党执政的各县市大都成立“两岸小组”，推动两岸城市交流与经贸往来，同时她本人在两岸议题上尽量挑衅中国大陆。可以看出，蔡英文也试图用“政经分离”的策略应对中国大陆。只不过，马英九的“政经分离”至少还尊重“中华民国宪法”的一中规范，而蔡英文则是以“台湾是主权独立国家”为由，否认一中规范。

　　4 台湾不良政治周期下的两岸变局

　　2008年以来，随着台湾经济波动减幅到失去动能(2015年台湾GDP增长率只有0.85%)，各种社会分化相互影响下的社会碎片化格局开始固化，台湾的不良政治周期形成了：国民党重返执政不久即遭遇全球金融危机引发的经济大衰退，经过一番努力应对，经济稍有复苏后立即面临公平分配财富蛋糕的社会压力，但受财政收支能力下降和贫富差距扩大的双重制约，公共政策决策在分配优先或增长优先之间左右为难。同时，国家认同矛盾、南北地域发展差距刺激了不同社会群体的自利意识，对重大政策议题的社会共识基本没有可能形成。于是，复杂分布的社会分歧点所构成的“导火索”一旦因偶然事件引燃，激进的新世代就能利用网络新媒体迅速开展社会动员，组织社运，引发政治紧张，而政客们大多见猎心喜，想方设法加以扶植和利用。这是马英九第二任期内最常见的社会问题螺旋式激化的模式，蔡英文上台后其实也很难完全避免按如此模式运转的社会问题。

　　所以，蔡英文执政下如何应对动力十足的社会力量，将是未来若干年台湾治理与两岸关系的新内容。时代力量党已经在“立法院”中已经发出了要监督民进党执政的声音，各种独派社团、环保社团、社福社团在推送蔡英文和民进党上台以后紧盯着民进党的施政举措。他们不会忘记十几年前陈水扁上台执政却背离社运团体，大搞政商权钱勾结的往事。在高举“公平正义”理想旗帜但又兼有反全球化、反市场化以及“反中国”的“台湾国家认同”的新世代社运面前，直接承受中、美大国压力的蔡英文和民进党还能像在野时期那样纵情欣赏和支持社运吗?这是一个非常有意义的问题，因为民进党政权与社会力量的互动将重新界定台湾参与亚太经济整合的步伐以及两岸政经互动的格局。过去八年来，民进党费尽心机培育的社运力量和台独情感已经发酵，正在演化成牵动台湾脱离中国大陆的新兴民粹主义政治势力，并对执政后希望安定的民进党加以激励，这就使得蔡英文陷入一个“骑虎难下”的尴尬状况，也是今后两岸关系面临的新的威胁。