来源：国家发展改革委官网 2016-05-25

　　于安，294俄罗斯专享会教授，基础设施和公用事业特许经营立法专家组成员、公共管理组发言代表。

　　很荣幸参加今天立法专家组的成立大会。非常感谢发改委领导的信任，非常期待和专家组同行合作，为国家重要的立法做出自己的贡献。我也对专家组的成立表示祝贺，这个专家组的成立有可能改进立法模式，提高立法的协调性和统一性。专家组可以促进立法的理性化，也有助于改善目前出现的PPP运动化倾向。

　　这次立法具有极大的重要意义。它能够回应20多年有关实践对法律统一的需求，能够回应时代进步所带来的新挑战。这一立法的成功，将确认公共产品供给的新方式，改善公共产品供应的质量和效率，改善政府职能和治理能力，推进可持续发展目标的实现。

　　在今天这个非常重要的场合，我想就PPP立法当中需要认真考虑的几个问题，谈一点自己的看法和建议。

　　1.关于PPP政策框架的概括性与PPP法律制度的分类设置。

　　把PPP作为一个概括性政策框架是合适的。这有助于PPP的开放性、灵活性和适应性。PPP是很久以来在公共服务的提供主体和提供方式上，市场、政府与社会互动与调整的发展结果和发展过程。这种调整和发展至今没有结束，也很难看到它的终点。通过政策手段不断反映三者关系及其提供方式的变化，有助于PPP的不断更新和内涵的丰富。

　　法律的功能则有所不同，理论上它应当是对社会关系规律性的确认，对行为规则的抽象，对制度正当性和价值观的规定。更现实的问题是，PPP的立法还应当受到我国法律体系的结构性约束，即必须按照法律体系的内在协调性进行相关制度的分类设置，而不限于眼前工作需要的便利性考量。这首先就要考虑公私领域的划分以及公法与民法商法的分离。PPP在很大程度上是在公共产品供给领域对市场机制的引入，以提高公共产品的供给效率。

　　PPP的立法，应当根据公共产品的特征和法律体系的要求分类设置相关制度。目前最重要的工作是在基础设施和公用事业领域中规定特许经营的制度。特许权不是对既有自由权的限制，而是传统政府专有领域向市场的开放。特许权是公共产品生产权的出让，但是政府还保留着定价权，保留着持续提供公共产品的保障义务。特许制度是公私关系的调节器。所以，基础设施和公用事业向社会资本的开放，首先要为特许权的形成和适用规定制度。

　　2.基于既有制度体系的领域延伸和新制度的开拓创新

　　既有的法律体系，尤其是行政法和民事商事法律，是目前立法工作的基础。立法面对的最为艰巨的任务是处理行政法与民事商事法的关系。因为在公共领域引入市场机制，很大程度上就是在传统的行政法领域引入民法和商事法的规则和机制。目前我国民事商事法律领域最重要的发展和立法工作，是按照党的十八届四中全会的要求制定民法典。所以，特许经营立法不但应当考虑有关政府公共服务职能的行政法和公共政策的要求，还要认真注意民法典的制定进程，倾听民法典制定专家的意见，使这一立法得到法律体系的认可和支持。

　　特许经营立法需要进行许多开拓性创新，涉及到合同制度、商法上的公司制度、融资投资制度、公共产品的营销和项目资产的经营制度等。其中SPV项目公司，项目融资、争议解决法律机制是最为重要的问题。SPV项目公司制度是建立投资回报机制的基础，也是投资人有限责任制的基础。只有这个问题首先解决了，才能进一步解决合同制度和公共产品的营销和资产管理制度。

　　3.严格实行资产管理与经营服务管理的分离

　　对基础设施和公用事业的公共服务领域引进以营利为目的的商业制度，怎么保证公共服务的持续提供和公众利益不受侵犯，是立法的基本问题。一个不可忽视的基本原则，是特许经营必须严格实行资本管理和经营管理的分离，以保证公共服务的公共性、安全性、可靠性。

　　资产管理与经营服务管理的分离，包括制度性分离和管理团队分离。SPV应当注重于资产管理，另外聘专业公司从事公共服务的经营活动。如果服务人同时负担资本管理，他一定不可避免地始终把营利置于首要位置，他也不可能依照既定标准提供公共服务，以至于可能堕落为唯利是图的拜金主义信徒并扭曲和根本改变公共服务的属性。

　　在资本回报的安排中，服务标准、价格调整、经营年限、政府补贴和延伸项目开发等，必须按照刚性程度依次排列，其中服务标准的刚性应当是最强的，否则就从根本上丧失了项目的公共属性。