来源：新华网、财政部PPP中心、搜狐财经
何为PPP?
PPP的英文全称是Public-Private Partnership，本质内涵是“公私伙伴关系”，指公共部门和私营部门(即企业)的合作。在西方语境下，PPP的第一个P是“public”，包括政府、公共服务机构 (Public Service Unit，类似于我国的事业单位)、国有企业和具有政府背景的基金或资本,代表的是公共利益;第二个P是“private”，指的是民营企业或资本，通常以营利为主要目的。在我国，PPP的内涵发生了变化，第一个P只剩下了政府，而国有企业和政府资本都转移到了第二个P下面，和民营企业和资本一道，共同命名为“社会资本”。因此，在我国政府和社会资本合作中，既有同西方语境相同的“公私伙伴关系”，也有我国独特的“公公伙伴关系”。
——杨永恒教授 294俄罗斯专享会副院长
一、杨永恒教授谈PPP模式执行困境：加快立法可激发民投积极性
国家统计局数据显示，今年1～5月，民间固定资产投资同比名义增长3.9%，增速比1～4月份回落1.3个百分点。同时，民间固定资产投资占全国固定资产投资(不含农户)的比重为62.0%，比去年同期降低3.4个百分点。对此，今年五月国务院派出9个促进民间投资专项督查组，随后国家发展改革委又组织了6个督查组，督查范围涵盖30个省、区、市。其中，PPP模式成为此次重点督查的内容之一。
杨永恒指出，PPP模式主要涉足于公共服务领域，是老百姓生活中不可或缺的一个领域，所以它的市场份额和回报都是相对稳定的。此外，政府为了吸引民间资本的进入，会维护民营企业处于相对垄断的地位，使其处在竞争较小的市场环境中。这些成为PPP模式吸引民间资本的主要优势。
尽管近年来我国政府在公共产品服务建设上大力推行PPP模式，利好政策层出不穷。然而，在我国PPP模式仍然呈现上头热、下面冷的态势，在实际落地和执行中，优秀的项目并不多。
对此，杨永恒介绍，目前在我国运行的PPP项目中主要以政府和国有企业或以政府为背景的企业为主，民营资本很难进入。他认为，我国民营企业竞争实力不足，与国有企业尚存在较大差距。目前，我国民营资本主要以资本运作为主，缺乏运营管理经验，对风险的管控能力不足。此外，国有企业以社会效益为主，而对于民营企业来说，经济效益是第一位的。因而，民营企业更喜欢进入赚快钱的领域，例如，房地产行业等。与此同时，地方政府与国有企业之间更容易建立政治互信，这也成为政府更愿意将投资项目给予国有企业的原因之一。
基于此，加快立法有望成为解决民间资本进入PPP模式的“金钥匙”。制度体系的建立可以给市场带来更多的信心，有效约束交易双方的行为。从而，民营企业和国有企业可以在有法律约束的条件下进行公平竞争，有效缓解“投资无门”的困境。此外，杨永恒还建议，政府应适当降低市场准入门槛，激发民间投资的热情。并且应该尽快建立PPP操作指南和规范，加大对PPP优秀项目的宣传力度，让更多投资者了解PPP模式并达成共识。
二、杨永恒：加强PPP项目信息披露 促进PPP项目健康发展
采用PPP模式，引导社会资本特别是民间资本进入公共产品和服务领域，一方面形成多元可持续的投融资体制机制，助力经济社会持续稳定增长，另一方面充分发挥社会资本的专业、技术和管理优势，加快公共服务供给体制机制的创新，推进政府治理体系和治理能力现代化。
PPP主要针对的是公共产品和服务等关系国计民生和公众福祉的公共领域，公众关注程度高、社会影响广泛。例如，PPP所涉及的水、卫生和能源等领域对人类的生存和发展至关重要，每个公民都有权利充分了解和掌握项目的信息。从目前国际PPP实践来看，普遍存在着信息披露不充分、运作透明度较低、问责机制不健全等问题，致使公众知情权、参与权和监督权得不到充分保障，因而经常受到社会各界的质疑。高质量的信息披露，对于PPP而言，具有如下好处：
1. 信息披露可以建立起政府和社会资本之间的互信，提升社会资本参与PPP的积极性。通过信息披露，提升运作透明度和信息完整性，将有助于在企业和社会资本中建立“可持续发展与企业责任”文化，在政府和公共部门中建立“问责制”文化，促进政府和社会资本之间的信任感和合作意识。
2. 信息披露是公众知情权和监督权的基础和前提，有助于确保PPP项目遵循公共价值方向，提升公众对于PPP项目的支持度。如果公众对PPP项目缺乏实质参与和有效了解，往往缺乏认同感，也使项目缺乏民意基础。2004年，广州番禺垃圾焚烧发电项目从选址、审批到征地，历时5年中，没有情况通报、没有听证。当地居民通过私下渠道了解到项目情况后，引发轩然大波，最终导致项目被搁浅。
3. 信息披露能够提升项目运作透明度，有助于减少PPP项目中的腐败风险，促进PPP项目的健康可持续开展。由于缺乏公众的参与、表达和监督，监管部门往往更容易面临被企业“捕获”的风险;信息缺乏也加大了政府的监管难度，导致项目偏离公共价值，进而削弱了PPP改革的效果和可信度。通过信息披露，将PPP项目置于社会和公众的监督之下，有助PPP项目在阳光下健康运行。
为将PPP项目信息披露落到实处，建议政府应致力于建立全流程的信息披露制度，完善信息披露渠道和方式，加大对违规行为的惩处力度，以提升PPP项目的运作透明度，切实保障公共利益。
1. 加强PPP项目立项阶段的信息披露，促进公众参与阶段的前移。当前我国PPP实践中，信息披露大都是形成项目实施方案之后，而在形成实施方案之前的项目立项阶段往往不会充分咨询市民和消费者，通常是方案决策在前、“咨询”公众在后，公众很少“加入”到项目实施方案形成过程中，导致彼此互不信任的局面。建议加强PPP项目前期尤其是在方案形成过程中的信息披露，促进公众参与阶段前移，以更好地了解公众的诉求和价值偏好，使PPP项目方案更加符合人民群众的切身利益。
2. 完善信息披露渠道和方式，尤其是要注重面向弱势群体的信息披露，确保PPP项目惠及大众。政府部门应该针对不同公众群体在信息获取和沟通模式上的差别，有针对性地考虑信息披露渠道，以提升参与能力建设、利益方参与度和信息公开度等。弱势群体由于自身能力和渠道的限制，往往缺乏对项目信息的认知，也很难有效地表达诉求和期望。但是，弱势群体往往是公共产品和服务的最重要对象。加强面向弱势群体的信息披露，促进弱势群体的参与和表达，将提升PPP项目的有效性和针对性。
三、杨永恒教授解读：民企为何不愿参与PPP?
PPP搞得是否成功，关键看民营企业是否愿意参与进来，是否能够参与进来;在我国，PPP虽然并不排斥国有企业的参与，但民营企业或资本不愿意积极参与的PPP，肯定不能说是成功的PPP。
——杨永恒教授
在我国政府和社会资本合作中，既有同西方语境相同的“公私伙伴关系”，也有我国独特的“公公伙伴关系”。这种变化跟我国国有资本占主导地位的特殊国情有关，但同时带来了一个新的问题：西方语境下形成的“公私伙伴关系”的制度安排、运行机制以及成功机理，是否同样适合于我国政府和社会资本合作中的“公公伙伴关系”?
由于国有企业本身也是体制内的，与地方政府更容易沟通，也更容易取得信任，因此，国有企业更容易进入PPP项目。这也是现在为什么PPP项目国企进入比较多的原因。
杨永恒认为，在PPP中引入私营企业，除了获取资本以外，更重要的是引入管理经验和效率，进而提高公共产品和服务的整体效率。相对于垄断的事业单位和国有企业来说，企业由于竞争压力和营利诉求，通常创新意识更强，效率更高。通过市场机制，让民营企业参与到基础设施和公用事业的建设和运营中，除了引入民间资本，更重要的是引入他们的管理经验和创新，因为民营企业的性质决定了他们比政府和事业单位更有效率。然而，在我国，民间资本通常体量较小，缺乏基础设施和公用事业的运营经验，这是民企客观的短处，在一定程度上对民企参与PPP项目形成了制约。
从一定程度来讲，国有企业主要分布在那些关系国计民生的重要行业与关键领域，维护经济社会稳定是第一要务，再加上天然的垄断，国有企业的效率通常相对较低。民营企业的目的就是要营利、要赚钱，为此必须努力创新，努力提高市场竞争能力，努力提高运营效率。因此，民营企业是提高整个经济和社会运行效率的关键。如果PPP中参与的国企太多，带来的结果就是：第一，对民营企业的挤出效应，导致民营企业进不来;第二，经济和社会整体运行效率可能会更加低下，达不到原来的改革效果，这是现在潜在的危险。
杨永恒谈到，民营企业不愿意参与PPP，也有一些客观现实因素。第一，民营企业的天性是逐利的，最近几年我国经济发展较快，尤其是房地产、互联网经济等行业的赚钱效应，导致民营企业和民间资本缺乏从事实体经济的意愿;大家都想赚快钱，快进快出，不愿意把资金长期积压在基础设施项目上。其次，民营企业在某些基础设施和公用事业领域缺乏管理和运营经验，也很难真正把经验、效率和创新带入PPP项目。第三，一些地方政府承诺缺失、不讲信用，有不少民营企业吃了亏，因此对运行环境缺乏信心，不敢贸然进入PPP领域，最终导致民企的参与度相对较低。
杨永恒认为，国有企业和资本不应过多地进入PPP行业，尤其是地方国有企业。很难想象，地方政府与其下属或关联国有企业或资本的合作，能够真正提升公共产品和服务供给的质量、效率和水平。国有企业真要参与PPP项目，完全可以到国外去。对于外国政府而言，我国的国有企业是“当地的民间资本”。国有企业完全走出国门，参与到国际竞争中，真正代表国家的能力和水平，服务于国家的“一带一路”倡议。
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