本文从公共管理学的角度来讨论产业政策。公共管理学的话语体系和方法论跟经济学特别是产业经济学和发展经济学有较大差异，经济学强调资源最优配置的一元目标，而公共管理则考虑效率、公平、自由等多元目标,以及为了实现上述目标所做的妥协、决策和执行。从公共管理的角度反思产业政策，认识各种超越产业政策范畴的配套政策、政策组合、全周期干预的弊端,有助于当前产业政策讨论的深化。

　　本文根据陈玲副教授 2016 年 8 月 23 日在上海社科联“面向未来的产业政策”圆桌会议上的发言稿整理而成。

对产业政策的三种反思

　　中国经济到底出了什么问题?在这“问题经济”的情境设定下,学术界、产业界和政策界都弥漫着相对悲观的情绪,对产业政策展开了全面反思。反思的方法论基本上是比较分析, 大体上有三种分析思路:

　　第一种观点认为,产业政策在赶超经济体如 50-60 年代的日本和 70-80 年代的韩国是有效的,但在同样处于赶超期的中国却失败了。失败的表现主要是受扶持的产业都未能发展起来,或者虽然发展起来了但投资效率很低。究其原因,主要是由于制度性基础设施的差异, 如日韩产业政策成功的一个关键因素是“嵌入自主性”,即政府嵌入产业及企业层面的技术 选择,与此同时政企仍相互独立、自主决策;其他因素还有金融体系、国际市场等。这第一种分析思路翻译成公共管理的语言,就是政策虽然雷同,但政策执行不行,特别是政策执行的环境和条件不充分。

　　第二种观点认为,产业政策在改革的前三十年是有效的,但在转变经济增长方式、创新驱动发展的情况下失效了。主要的证据是早年的产业政策如招商引资产业目录、产业园区等极大地促进出口和就业,拉动中国经济高速增长,而 2008 年后刺激乏力,特别是一些战略 性新兴产业如光伏发电、新能源汽车等,出现了产能过剩、骗补等大规模的负面效应。究其原因,相关研究侧重分析不同类型产业的产业组织、技术特性、市场结构、产业生命周期等。 这第二种分析思路翻译成公共管理的语言,就是决策失误,即作为政策目标的产业已经发生了变化,而政策思路却沿袭旧例,未能与时俱进。

　　第三种观点认为,产业政策有选择性和功能性之分,选择性产业政策都是失败的,功能性产业政策才是可取的。分析认为,功能性产业政策(functional policy)弥补市场失灵、增进市场机制,因此这一派学者主张从选择性产业政策转向功能型产业政策。这第三种分析思 路翻译成公共管理的语言,就是政策工具的问题,前者属于政府直接干预的强制性政策工具, 后者属于政府间接引导的混合型和自愿性政策工具。

　　以上三种观点都揭示了部分真相,都是有价值的,可能第三种观点最接近真相。为什么这么说呢?第一种观点解释了宏观层面的制度、第二种观点关注了中观层面的产业、第三种观点则揭示了微观层面的机制,即政策发挥作用的信息和激励机制。然而,功能性产业政策如果能够在概念上明示其功能,如竞争政策、监管政策、创新政策等,那它们还算不算产业 政策呢?持第三种观点的学者认为,如果将功能性产业政策等同于普惠的水平政策,那就不是产业政策、而是公共政策了。其实,这是个误解。

　　什么是公共政策?公共政策的实质就是对全社会的价值和利益的权威性分配。“权威” 是指政府和其他有公权力的组织,包括立法机关、在位政党等;而最后的关键词落在“分配” 上,分配什么呢?社会价值、权利和利益。比如教育政策分配教育资源和受教育的权利、医疗政策分配医疗资源和健康权利,产业政策分配产业发展资源如资金、土地、人才等。因此产业政策就是公共政策,并不是说,面向不特定的公众的政策就叫公共政策、面向特定产业的政策就不是公共政策。事实上,产业政策也涉及到不特定的公众群体。新能源汽车产业政策直接对私人购车者提供数万补贴,这个购车者群体是不是公众?“互联网+”重塑了社会产业生态、钢铁水泥产业政策影响房价和就业,受影响群体是不是公众?所以说,产业政策 就是公共政策,公共政策的本质都是选择和分配。那么,区分选择性产业政策和功能性产业政策,或者说,区分纵向政策与水平政策的,究竟是什么呢?用公共管理学的语言来说,区别在于决策程序和机制,即由谁做决策、在什么范围内决策、依据什么原则做决策。

产业政策决策的缺陷

　　决策科学的一个基本出发点是,决策者需要相应的信息和能力做决策,而执行者和社会需要相应的信息和激励做出行为选择。超出信息水平和决策能力的决策具有“先天不足”, 而缺乏信息和激励机制的政策执行则“后天不利”。因此,本文不去争论“应不应该实施产业政策”这样的价值判断,而是着重分析“能不能够制定和实施好的产业政策”这样的工具理性问题。

　　决策主体：政府vs.市场

　　一般市场经济国家谈产业政策色变,主要指的是纵向的、选择性的产业政策,特别是由政府直接挑选特定的产业、技术、甚至厂商进行资助或其他优待的政策。由于对信息水平和政府能力的要求高于现实,此类政策往往造成政策预期之外的市场扭曲。尽管政策制定者承认,有的市场扭曲是在政策预期之内、甚至实乃政策目标所向,如用“市场换技术”来引进外国技术,以“弯道超车”发展新能源汽车产业等,但也出现了大量预期之外的副作用。如“市场换技术”不但没有的得到核心技术,还损失了原有的研发队伍和技术能力。

　　横向的产业政策,即功能性产业政策,一般不直接由政府来挑选产业和技术,更不直接由政府来选择厂商,而是面向不特定的产业和企业。最终的技术选择决定由企业和市场做出。从政策实施的预期和结果来说,必然也只有部分产业、部分技术、部分厂商受益,即横向的产业政策依旧具有选择机制和再分配功能。关键在于,横向的产业政策不需要政府有太大的裁量权,换而言之,对政府的信息和能力的要求相对低一些,决策不容易出错。从这个角度而言,我支持功能性产业政策。

　　决策的边界：有限责任 vs.无限责任

　　绝大部分经济学视角的讨论到注意到了政府与市场的边界,警惕政府不要取代企业做决定,而是让市场在资源配置上发挥决定性作用。公共管理意义上的决策边界有更广的涵义:行政部门各司其责、责权清晰,这也是韦伯意义上的官僚制本质。然而,我国政府素来有全能主义的情结。本文特别强调的是:越强大的政府和决策者,越需要恪守决策边界、承担有限责任。

　　首先,现行产业政策超越了产业部门的职权边界。其典型表现就是“政策配套”。现阶段我国政府的决策能力提升很快,各类政策咨询机构也蓬勃发展,因此面面俱到的政策极为普遍。一个产业政策出台,后面往往跟着十几个“配套措施”,要求财税、海关、质检、技监、外专、人才、国土等部分配合。这样做到底好不好呢?很多支持“中国模式”的学者都觉得好,体现了我国政府的治理能力。很多普通企业也觉得好,说明政府重视了。但我觉得不好。一来,政出多门,协调成本非常高,增大了政策执行的难度。很多政策根本无法落地,就是因为牵扯面太广、难度太大。二来,对各个行政职能部门来说,特殊条款太多、例外情况太多,行政成本极高。一遇到“例外”,窗口单位就得请示上级。上级部门裁量权大了、寻租空间也大了、继而又加大了巡视组、督察组的工作量,极大耗费了政府力量。第三,对企业和公众来说,要一下子“读懂”产业政策、获知自己的权利和政策优惠,也绝非容易的事。

　　其次,现行产业政策承担了无限责任。典型的表现是“组合拳”和“连环腿”。政策工具的“组合拳”表现为针对同一个政策目标,同时施行多种政策工具。例如为了纠正研发投入不足的市场失灵,实行从研发资助、产学研合作、研发加计扣除、专利奖励、人才引进配套资金等一系列政策工具。企业怎么着都能来钱,于是企业要么申请科研补贴、要么增大研发账面支出(通常是大量购进研发设备或加速折旧)、要么拼命申请专利或引进人才(一些小型高新技术企业甚至通过卖户口挣钱),这么多门道可以挣钱,为什么还要傻里傻气地搞研发?产业政策的“连环腿”表现为覆盖产业发展全周期的政府干预。从实验室技术、产品开发、市场培育、一直到产能过剩、就业安置、破产保护,都有产业政策。这样的例子就太多了,光伏发电、新能源汽车等都是如此。政府想得太多、用力过猛,剥夺了市场主体的能动性,于是市场主体也不再是市场主体了。

　　无限权力意味着无限责任。上述产业政策职权泛化、无限责任的根源,就是缺乏决策边界。有学者称产业政策“权力明确、责任模糊”,即各个部门都有权力来指手画脚地管一管,但没有哪个部门真正承担责任。实际上是产业发展部门的职权过度扩张,最终总归需要政府来兜一个大大的底。

　　决策的原则：问题导向 vs.程序导向

　　任何公共政策都是面向未来,具有历时性特征。产业政策就是向市场释放了特定的政策预期。从政策预期到市场主体做出反应、到显现出结果,毫无疑问是需要一定的时间。特别是涉及到固定资产投资、技术方向抉择、人力资本培育等耗时的行动选择,所需时间将会长达数年。如果政府总是问题导向、相机决策,政策方向缺乏一致性,那么市场将无法建立稳定预期,无法进行长期投资,特别是技术创新方面的投资。这是显而易见的道理。因此,在产业政策的决策上就应该更多地遵循稳健的决策机制、程序和规则,实行程序导向的决策,而应该较少采取快速高效的、针对特定问题和技术的解决方案,避免问题导向的决策。

结语

　　尽管产业政策的讨论甚嚣尘上,但关于决策机制的讨论却很大程度上被忽视了。产业政策的研究者和决策者并非置身事外,产业政策是否有效,不仅与政策内容有关,更与决策机制不无关系。本文粗略考察了产业政策决策机制中存在的问题,特别是决策主体、决策边界和决策原则的不同取向。制定好的产业政策,需要让市场成为决策主体、政府恪守行政职能边界,遵循稳健的程序型决策。如此,才能形成良性的制度改进,逐渐夯实市场和创新的制度性基础设施。