来源：财经网(经郑振清副教授修改审定) 发展办整理
“良好的社会治理为产业政策的顺利实施和产业经济的持续发展奠定基础，是产业政策成败的关键前提条件和社会基础设施。这是我国产业政策制定和实施应该借鉴的有益的经验。”在10月24日的 “产业发展与国家治理” 高层论坛上，294俄罗斯专享会郑振清副教授结合东亚研究的经验，转变分析产业政策实施条件的视角，从社会治理，特别是社会公共基础设施的角度分析了产业政策得以良好实施的条件。以下为发言内容。
最近引爆学术界和舆论界的产业政策大辩论，随着时间的发展，辩论的范围扩大了。如果说原来关于“产业政策是否必要”的辩论是“单兵种”作战的话，那么现在已经发展到关于“政府在经济发展中的角色”的辩论了，打个比方，这就是“多兵种”联合作战，从陆军交火变成陆海空三军，甚至火箭军，都参战了。大家应该注意到，最近“有为型政府”、“有限型政府”和“因势利导型政府”这几种政府角色的论述都浮现出来，成为新一轮辩论的最前沿，因此公共政策、政治学和社会学研究者也有责任参与。我也是从政府角色的前沿阵地出发，探讨政府制定和实施产业政策之前应考虑的社会条件。
首先，提出一个新问题：产业政策实践与研究应该重视“社会基础设施”。
经济学者认识到，产业政策是指政府对产业形成和发展所采取的政策干预，既可以是各种形式的补贴，也可以是特定的行政手段，总之要帮助消除新兴产业发展的瓶颈。那么一个问题就值得提出来：制约新兴产业发展的瓶颈问题很多，不只是税收、补贴、融资等经济方面，还应包括与劳动力组织相关的社会事务，后者的问题在发展中国家尤其突出，却常为产业经济与发展经济学所忽略，甚至故意视而不见。在很多发展中国家，要么劳动力水平无法匹配新兴产业所需，需要政府进行动员和培训;要么劳动力权益诉求很多，影响资本投入的意愿，需要政府的协调和组织。在发展中国家和地区，这两个突出方面都是与产业发展有关的社会治理——也就是“社会基础设施建设”的重要内容。
在东亚地区的新加坡、台湾、韩国等，政府为了制定产业政策推动产业升级，一般来说都得提前或者同时推进相关的社会公共治理，包括劳资关系协调、基本工资标准、人力资源开发等，才能为产业政策的顺利运行提供条件。这类关于产业政策的社会前提条件的讨论关系到产业政策最优决策和最优实施之条件的研究，不仅是产业政策的前沿学术问题，也对中国政府制定和执行产业政策的实践具有参考价值。
其次，分析一个新转向：发展型国家理论研究走向重视社会治理研究。
1980-90年代，一批政治经济研究者指出日本、韩国与台湾地区的经济增长的共同点在于政府不仅相对于利益集团保持自主性，还基于经济发展“共识”而开展公私合作，在此背景下，高瞻远瞩的技术官僚们推行有效的产业政策，利用并驾驭市场，促进经济增长。一般将这些分析路数概括为“发展型国家”(developmental state)理论。最近十多年来，关于发展型国家的讨论已经走出东亚，走出容易产生选择偏误的案例，进入更有普遍性的发展与治理研究。新的研究不再把重心放在“高瞻远瞩的技术官僚”(像《西游记》里的观世音，可以预见和安排一切)或者“无所不能的企业家”(像《西游记》的孙悟空，能力超卓)身上，而是强调政府体系所嵌入的复杂制度，以及政府行为与政策所受到的社会结构制约，这就像《西游记》的取经团队，每个角色各有所长，也各有所短，因此需要团队建设，齐心合力。
韩裔政治经济学家张夏准(Ha-Joon Chang)的新制度主义产业政策研究指出发展型政府要使产业政策发挥作用，必须重视广泛的制度建设：除了基础性的产权和契约制度之外，还包括劳资关系的管理、行业利益的协调以及社会冲突的管理，以便将政策风险“社会化”。美国加州大学柏克利的政治经济学教授彭佩尔(T. J. Pempel)提出，应该用“发展型体制”(developmental regime)代替“发展型国家”这个概念，前者包括政府与市场、国家与社会互动的制度因素，重视政府建立社会基础设施对于产业发展的积极作用，产业政策只是政府于市场关系的一个环节。此外，关注东亚发展的政治经济学者重视发展中国家劳动关系的研究，指出这是产业政策的社会基础设施。美国政经学者戴约(Frederic Deyo)指出出口导向工业化战略建立起发展中国家与核心国家(美、日、西欧)的密切经济联系，加上政权与劳动力组织之间紧密的政治联系，劳工组织的力量在全国层次和企业层次上遭到了双重削弱。这种从世界体系和国家治理解释东亚产业政策实施的社会条件的双重结构理路得到了具海根(Hagen Koo)、伊文斯(Peter Evans)等关注东亚产业发展问题的政治经济学家的肯定。
近年来欧美兴起的资本主义多样性(varieties of capitalism)的研究，既关注公司治理和金融结构，也重视劳资关系和社会保障，后者作为资本主义经济发展的基础条件，衍生出劳资政三边体系(Tripartite)、社会统合主义、社会民主主义等治理理论。而且，越来越多的发展研究重视发展型政府运行与产业政策实施的社会基础条件，关注发展型政府在经济全球化与政治民主化下的衰变、调适或转型，而且阐述经济全球化与政治民主化对社会治理的挑战与改造。
再次，提供东亚和新加坡案例：通过有效的社会治理助推产业政策。
新加坡、韩国、台湾地区的产业政策的成败都与社会治理的成败相关。
一方面，我们把政府的产业政策放在社会治理结构中来考察。在这三个东亚案例中，政府、资方(外来和本土)和劳工三边紧密互动，为1970年代以后产业政策和产业升级奠定社会基础。彼得·伊文斯提出的国家“战略能力”(strategic capacity)的概念，指国家政权能够以战略目标的名义掌控和运用资本、劳动力等有限资源，制定和实施灵活多变的产业政策和配套的社会公共政策，维持一个自主型国家政权(autonomous state)。这种战略能力也在东亚三个案例中存在。
另一方面，劳动力队伍内部可以进一步分析出各种组成要素：劳工的基本构成、雇佣关系模式、劳工社区凝聚力，政府对这些要素的治理影响到产业政策能否顺利推行。三个东亚案例在这些结构要素上均明显不同于西方工业革命时期的无产阶级，也区别于当代拉美劳工阶级，从中可以看出东亚劳动力控制有效性的根源。就新加坡而言，人民行动党政府的公共组屋政策、劳工的族群区隔、文化意识形态制约都使得新加坡劳工阶级的形成不同于经典马克思主义理论中的无产阶级，因此制约了劳工力量的自主动员能力。
我想给出一个新加坡案例：新加坡政府的社会治理尤其值得分析。随着产业经济的迅速发展，新加坡全面推行劳资政三方代表协商制，主要建制包括国家生产力中心、全国工资理事会，以及技能发展委员会。其中以全国工资理事会在新加坡经济发展中作用最为突出，堪为新加坡劳资政三方代表制的典型。全国工资理事会是规划对产业经济发展关键的工资增长建议的权威机构，规定三方共识应达到如下要求：
(1) 确保工资每年有秩序地增长，使得实际工资增长不超过生产力增长;
(2) 确保增长成果的公平分配;
(3) 防止不合理的工资增长以免损害外贸和出口竞争力;
(4) 把通货膨胀率降到最低水平;
(5) 促进经济增长率最大化;
(6) 保障劳资双方决定各自工资政策和工资调整的基本权利。
从这些内容来看，全国工资理事会的基本宗旨就是要在有利于经济持续增长的前提下进行适度的收入分配，这种收入分配要兼顾劳资双方的要求，以促进新加坡经济发展的长远利益。
新加坡政府为了更好地整合各方面资源促进生产力发展，还设立法定机构国家生产力局，推广“全面生产力”(total productivity)观念——包括生产管理、技术引进、产品质量、弹性工资制、工人培训、援助中小企业发展等有关企业层次技术进步和国家层次生产力发展的综合概念。为此，国家生产力局推动各企业建立“生产力委员会”，并与另外一个三方代表协商机构的全国工业关系委员会(NIRC)联合制定生产力委员会的章程模板，为各企业的生产力委员会提供工作范围和程序的指导方针，试图通过生产力委员会促进劳资双方携手合作提高生产技能和工作效率，提高新加坡出口产品的国际竞争力。
在这些三方代表协商机构中，新加坡的工会体系——职总担任劳方代表，一方面发挥其一致性的组织决策体制积极和雇主代表和政府代表博弈，争取加薪、福利、车间管理等方面的劳工权益，另一方面也通过集权的行政体制将有关的产业政策和劳资政共识贯彻到工会体系中去，带动新加坡产业经济和社会的持续稳定发展。这是一种国家力量主导下的系统社会治理，没有这样的社会治理，不可能有产业政策在新加坡的成功。
最后总结：社会治理能力是政府能力提升和产业结构稳健升级的基础。
几年前，美国经济学家斯蒂格利茨指出，应将知识和能力积累视为经济发展和结构升级的核心。东亚的案例表明，政府只有在劳资协商、工资标准、生产力促进、劳动组织等方面提高社会治理能力，才能在能力建设、能力积累、能力提升等方面不断创新，为产业政策的顺利实施铺平道路。可以说，在东亚经验中，良好的社会治理为产业政策的顺利实施和产业经济的持续发展奠定基础，是产业政策成败的关键前提条件和社会基础设施。这是我国产业政策制定和实施应该借鉴的有益的经验。
