来源：财经网(经蒙克老师修改审定) 发展办整理
“中国的产业政策到底向何处去?这是需要从制度分析的角度回答的问题。产业政策不仅跟随比较优势，还跟随经济制度。”在10月24日的 “产业发展与国家治理” 高层论坛上，294俄罗斯专享会助理教授蒙克通过远程视频的方式进行了主旨发言，在发言中，他从格申克龙的观点、资本主义多样性及林毅夫“三位一体”理论出发，对产业政策理论的发展做出了深入的解析。以下为发言内容。
产业政策应该跟随经济制度
选择何种产业政策，取决于是否有相应制度安排。
一个国家应采用何种产业政策来推动产业和经济发展，取决于这个国家的经济制度，而后者又决定于这个国家的工业化条件。因此，产业政策的成败有赖于是否有经济制度的支撑。换言之，选择何种产业政策，取决于是否有相应制度安排。当前的争论只聚焦于产业政策应追随比较优势，但产业政策还应跟随经济制度。下文将详述以上观点。
纵观当今世界，国家促进产业发展的政策有三类，按政府对市场的干预程度从小到大依次是：
(1)维持竞争秩序和宏观经济稳定的一般规制(general regulations);
(2)针对特定产业进行补贴和税收减免的财政激励(fiscal incentives);
(3)对特定产业的投入品进行的价格扭曲(price distortions)。
一个国家选择哪一种作为其主导的产业政策模式，取决于由其工业化条件塑造的经济制度。根据经济史学家格申克龙的说法，工业化条件指一个地区在工业化起始时所拥有资本的多寡。照此国家被分为三类：
(1)先进地区(advanced area)，例如18世纪时的英国，其在工业化开始时商业化程度很高，已经积累了大量资本;
(2)中等落后地区(area of moderate backwardness)，例如19世纪时的德国和法国，其拥有成型的商品经济，展开工业化时拥有的资本量一般;
(3)极度落后地区(area of extreme backwardness)，例如20世纪的俄国及中国，其工业化发生在一个农业经济体中，资本极度稀缺。
格申克龙认为，资本越稀缺，用以组织工业化的经济制度就越具有指导性和强制性。先进地区的工业化，由企业间的自由竞争来实现，因此主导的经济制度是市场，依靠市场来决定资源的调配。
指导性
中等落后地区的工业化，资本较为稀缺，已不适于通过市场竞争来实现工业化。因为竞争带来的“创造性破坏”意味着资本的浪费，这对于资本宝贵的落后地区难以承受。于是，这类地区转而依靠产业银行来组织工业化。与只服务于短期资本融通的传统商业银行不同，产业银行投身于大量的长期投资，尤其是投资于19世纪中期后兴起的铁路业和电气业。这些产业对资金的需求量大，资金的融通周期长，其发展只能依靠产业银行将经济体中的有限资本汇集起来并作为长线投资专门导向到它们身上。于是，这类经济体的工业化就不是如英国那样是由自由竞争的企业家来进行直接融资，而是依赖组织化的产业银行的间接融资，从而具有了较强的指导性。
强制性
而到了资本更加稀缺的极度落后地区，这种指导性就变成了强制性。因为这类地区的资本极度稀缺，有组织的产业银行也无法把分散在经济体各处的丁点资本集聚起来，更惶论将之投入到工业产业中。如果在这种条件下还要进行工业化，那就只能依赖国家的强制力，用行政力量汲取有限资源，再集中投入到对工业化至关重要的产业甚至企业上。这就是20世纪的赶超经济体，例如苏联和中国的情形，其要对一个落后的农业经济体进行工业化，极度匮乏的资本只能来源于国家强制汲取的农业剩余，后者再以五年计划的方式被有规划、有步骤地投入到选定的产业领域。
因此，自由市场、产业银行和国家，是三种最主要的组织工业化生产的经济制度模式。它们虽然是各自国家在工业化初期时形成的，但由于路径依赖，这些制度的主要内容一直延续至今。
根据诞生于2001年的资本主义多样性理论，依赖自由市场发展工业化的英国以及作为其前殖民地的美国、澳大利亚和新西兰、香港，形成了今天的自由型市场经济(Liberal Market Economy)。与格申克龙论述的一致，在这类经济体中，企业在自由竞争的证券市场上进行直接融资。这要求公司需要随时根据本企业的证券价格(如股价)的波动，来迅速调整自身生产活动。由于这种调整需要迅速做出，带来了两个后果：
第一，产业链中上下游企业之间的合作主要是基于价格信号;
第二，对劳动力的雇佣和解雇也要迅速完成，于是形成了流动性极强、将劳动者视为原子式个体的自由劳动力市场。
这意味着：
一、没有强大的工会组织来干涉企业的用人决定。
二，自由劳动力市场的流动性，催生了偏重学术性的教育体系(academic education)，致力于为劳动者配备能够适用于很多产业的通用型技能(general skills)，从而保证工人在各个行业间的流转。
那么在格申克龙笔下曾经依赖银行进行工业化的中等落后地区，比如德国、法国、奥地利、北欧国家等欧洲大陆国家，它们形成了今天的协调型市场经济(Coordinated Market Economy)。其至今仍保持着以银行为主体的金融体系。也就是说，企业主要通过银行进行间接融资，从银行获得中长期贷款(patient capital)。这带来了两个结果。
首先，大的银行组织通过长期贷款持有一个行业内上下游多家企业的股份，进入其决策层。于是在通过与同一家或几家银行的密切联系，同一产业内上下游多个企业之间，形成了长期的战略合作关系，并常常结成产业层面的全国性行业组织。
其次，长期贷款不期望在短期内获得收益，这使得德国企业不必像英美公司一样，为了改善短期财务表现而去追求生产灵活性，他们有更多时间专注于生产专业性更高、市场细分程度更大的产品。这种专精化的生产要求在职业培训领域建立发达的职业教育体系(vocational education)，从而教会工人更加深入和专业的专用性技能(specific skills)。而为了激励工人安心长期工作，从而习得这样的专门技能，工人的就业和福利必须得到保障。于是需要在产业和国家层面形成了强大的工会组织，能够影响社会保障政策的制定，作为工人福利的制度保障。
在经济制度安排上的差异，造成了自由型和协调型市场经济之间在产业政策上的重要差别。具体而言，自由型市场经济的产业政策对市场干预最小，即便要干预，其也是致力于维护市场竞争和宏观经济稳定，而协调型市场经济的产业政策，主要形式是为相关产业提供补贴和税收减免等财政激励。这是因为协调型市场经济有着强大的产业组织和工会组织，其通过三个机制促进了财政激励的推行。
首先，劳资双方强大的组织化力量有助于他们从政府处争取利于本部门的补贴和税收减免。
其次，当政府推行了支持某部门的产业政策后，作为回报，常常要求该产业进行工资压缩、投资优化、技术升级等等。这些产业层面的行为更可能在组织化程度较高的企业和工会组织存在的情况下实现。
最后，劳资双方的组织本身也是产业政策得以贯彻和执行的制度渠道。
反过来，对于自由型市场经济，由于它是以市场的自由竞争作为配置资源的基本原则，其产业和工会的组织化程度都不高，因此上述三种促进产业政策的机制并不存在。同时，自由型市场经济的制度优势就在于市场竞争对资源的高速且高效的配置，如果政府补贴特定产业发展，那势必会给这部分企业额外的竞争优势，扭曲市场竞争，反而不利于其优势的发挥。因此自由型市场经济的产业政策主要采取维护行业内竞争秩序和宏观经济稳定的形式。
对于第三类依赖国家展开工业化的经济体，其经济制度和产业政策的情况如何?对此，林毅夫等人提出了“三位一体”论。所谓“三位一体”，指的是宏观政策环境、资源配置制度和微观经营机制三个领域的制度安排，相互配合，都服务于一个大局，那就是重工业优先发展的发展战略。这种发展战略在资本极度稀缺的农业国家，例如20世纪的俄国和中国，如果依赖市场或产业银行配置资源，是无法成功的。这是因为资本和技术密集型的重工业与这类国家资本极度稀缺的资源禀赋相矛盾，重工业企业不具有内生能力，因此无法从逐利的市场和产业银行处获得投资，其要想生存，只能依赖国家的政策性扶持。
具体而言，这种国家支持分为三个具有互补性的制度安排。
首先，宏观政策环境上，为了降低重工业发展的成本，国家需要系统性地压低工业投入品的价格，包括资金、技术、原材料、能源、劳动力，等等。因此，国家的宏观政策必须是低利率、低汇率、低原材料和能源价格、低工资等价格扭曲政策。
其次，由于价格扭曲造成了短缺经济，其在市场环境中一定无法长期维持。因此在资源配置上必须取消市场，而代之以一系列的通过计划指令调配资源的制度，例如国有的银行体系、外贸外汇统制体系、物质管理体制、劳动力计划分配制度、农产品统购统销制度等。
最后，为了确保生产单位对资源计划调拨指令的服从，国家需要控制微观生产单位。于是，在微观经营机制上，国家在城市部门实现了私营企业的国有化，而在农村部门则建立了集体农场。
“三位一体”制度在中国
即便是在这类国家在开始市场化转型之后，例如今天的东欧国家和中国，“三位一体”的制度遗存仍然存在于很多领域。以中国为例，1978年以来的改革开放首先为微观经营机制松绑，赋予了农村生产单位和城市国有企业更多的自主性，并允许外资部门和私营部门成长。这动摇了资源配置制度领域的物质管理体制和劳动力计划分配制度，商品市场和劳动力市场开始发展起来。于是，商品、劳动力、以及原材料的价格由市场决定，其扭曲程度下降。
然而，由于中国市场化改革的渐进性，其对原有“三位一体”制度的很多重要成分触及有限。例如，在关系国计民生的很多领域，例如金融、能源、基础设施等领域，国有化程度很高。因此在资金、外汇、能源等领域，原有的资源配置制度仍然存在，例如国有的银行体系和外汇管制系统 。这支持了对资金、技术、能源等重要工业投入品进行价格扭曲的宏观政策。结果就是我国整个改革开放时期经济结构的失调，表现为投资重于消费，第三产业增长滞后于第二产业。
因此，继承了从前“三位一体”制度遗产的转型国家，其产业政策的力度和深度都要超过发达国家。这不仅是因为转型国家自身仍是赶超国家，更是因为作为转型国家前身的“三位一体”经济制度，本身就是围绕着重工业优先发展这一项产业政策建立起来的。这种属性经由路径依赖被转型国家所继承。因此，转型国家的产业政策，与转型前的赶超经济体一样，主要模式是对指定产业的重要投入品的价格扭曲。
这就是产业政策和经济制度的基本对应关系：自由型市场经济主要采取一般规制，协调型市场经济专注财政激励，而转型经济体主要依赖价格扭曲。
产业政策与经济制度：两个例子
既然产业政策决定于经济制度，那么产业政策的成败有赖于经济制度的支撑。这里提供两个例子。第一，自由型市场经济的英国，一直想扶持自己的中高端制造业，而这需要职业培训和学徒工。于是英国政府在这两方面投入大量补贴。结果效果不佳。这是英国没有协调型市场经济(如德国)中强大的产业和工会组织，来设计培训课程、进行资格认证、来以及系统性的学徒工制度。没有这些，英国政府指导设计的培训往往难以适合英国产业升级的需要。
第二，为了发展新能源汽车，我国从中央到地方制定了很多补贴政策。然而骗补的企业很多。德国和法国也搞产业补贴，骗补在这些国家会不会出现?可能会有，但不会很多。这并不是因为德国人素质更高，而是因为德国有相关的产业协会，这些组织制定行业的技术标准，同时监督和惩戒在技术研发和补贴使用上违规的企业。中国没有这样了解行业内幕、促进行业自律的组织和制度。因此，在中国搞产业补贴往往不行。
中国的产业政策向何处去?
因此，当下认为中国应该限制乃至取消产业补贴的观点有其道理。在缺乏相应制度支持的情况下，产业补贴的弊端会很大。所以，也许中国应该要考虑退出以财政激励为主导的产业政策。
但这并不意味着要在中国取消所有的产业政策，从而成为一个自由型市场经济国家。因为自由市场本身就是一套制度，在市场体系没有建立完善的情况下，只采用一般规制来作为促进产业发展的产业政策，也是行不通的。更何况中国还远未成为那种资本充裕、可以依赖市场竞争完成工业化的先进地区。
如果上述两种产业政策都不适合中国，难道说我们要继续价格扭曲吗?肯定也不行。这是因为很多支撑这种产业政策的制度基础都已被废除，价格扭曲在中国注定不能长久。
因此，中国的产业政策到底向何处去?这是需要从制度分析的角度回答的问题。产业政策不仅跟随比较优势，还跟随经济制度。
