编者按：近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。《意见》指出，将土地承包经营权再分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”格局。这一制度有怎样的意义?改革的难点在哪?一起来听听294俄罗斯专享会王亚华教授的解读。

　　小农经济是中国农业生产的基本国情，集体经营与农户经营是中国农村经济面临的重大矛盾。在新中国六十多年的农村发展历史上，从计划经济时代的农村土地集体所有制，到改革开放之后的农地集体所有权和家庭承包经营权的“两权分离”，再到目前的农地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”，中国农地制度经历了一系列重大制度变迁。“三权分置”的农地制度改革，是新时期顺应国情变化、实现农村经济统分结合方针的重大举措，也是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，对于推动农业集约规模经营、推进农业现代化具有重大意义。

　　中国农村土地的基本国情是人多地少，耕地资源稀缺。相对比欧美国家，中国户均耕作土地面积极为狭小，尚不足1公顷。单个农户经营的农地面积，欧盟是中国的几十倍，美国是中国的几百倍，澳大利亚是中国的上千倍。如此狭小的户均耕地还分散破碎，中国户均耕作近6个地块。此种农地资源禀赋，决定了中国农业小规模生产的特性。家庭分散经营难以实现机械化耕作，抗御自然灾害能力较低，且缺乏规模收益和经济效率，因而需要重视村社层次的集体统筹和集体经营。但是，过于强调集体经营，又不利于调动农民的积极性，产生农户个体激励不足的问题。因此，在中国国情条件制约下，如何在集体经营与农户经营之间找到平衡，兼顾农地经营的规模收益与农户的生产积极性，是中国农地制度设计和改革面临的基本问题。

　　回顾计划经济时代，通过推行农业集体化，废除了农地私有的个体农业经济，构建了集体所有、统一经营的农村经济制度。经过1950年代的农业合作化运动，农业生产的集中度不断提高，农业生产合作社的发展，从初级社到高级社再到人民公社，完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变。但是，由于农业合作化运动推进过快，农业生产的集体行动单元过大，农户的生产积极性受挫。同时，过大的农业生产单元，也增加对成员劳动计量和监督的困难，导致农户劳动投入的激励不足，因而导致农业生产效率低下。农业合作化运动过于强调农业集体经营，导致粮食大量减产的严重后果，1960年代不得不进行调整，缩小农业生产的集体行动单元，实行“三级所有、队为基础”的农村生产资料所有制形式。

　　改革开放以来，基于对“一大二公”的人民公社体制的反思和改革，中国农村地区开始推行家庭联产承包责任制，实现了农地的集体所有权和家庭承包经营权的“两权分离”。1980年代家庭联产承包制的推行，落实了农户的承包经营权，激发了亿万农户的种粮积极性，粮食生产不断创新高，有效解决了温饱问题。中国农村形成了“统分结合、双层经营”的经济体制，在坚持基本生产资料集体所有的前提下农户与集体签订合同，承包经营一定的土地或生产任务，并根据劳动成果取得劳动收入。这是适合中国国情的重大制度设计，旨在把农村集体统一经营和农户分散经营结合起来，各地区可以探索适合各自区情的双层经营体制，宜统则统，宜分则分，实现统分结合。

　　统分结合的双层经营体制能够发挥农户和集体两个层面的积极性，但是随着宏观政治经济环境的变化，在实践运行中片面强调“分田单干”、“统”的作用日渐式微的问题日益凸显。特别是进入新世纪以来，农户种粮比较收益下降，城镇化伴随的大量农民进城务工，土地撂荒、非粮化、非农化等新问题日益突出，过于强调农户分散经营的弊端日益显现。“两权分离”的制度设计，已经不能有效应对农村土地流转、扩大土地经营规模的现实需要。全国很多地区开展了土地流转的试点和试验，2014年，全国农村承包耕地流转面积达3.8亿亩，占承包耕地总面积的28.8%。在此背景下，2014年中央提出“三权分置”的农村土地制度改革思路，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权进一步分为承包权和经营权，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”的格局。

　　日前，由中办和国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，是“三权分置”改革思路的具体落实，旨在完善“三权分置”办法，探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。“三权分置”改革有利于促进土地适度流转，实现农地规模经营，为农村发展更快注入现代要素，这也是顺应国情条件变化的重大制度创新。通过实施推进“三权分置”的农村改革，逐步建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，将为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障。

　　“三权分置”改革的难点，在于放活土地经营权的同时，如何稳定农户承包权，落实集体所有权。为了更好地保护农户的权益，政策上应维持农户的承包权长期不变，严格执行土地承包期限。近年来推进的农村土地确权登记颁证工作，政策上认可农户拥有独立的承包权，有助于进一步稳定土地承包关系。随着土地经营权的流转，为了保障农户的承包权，防止集体所有权的虚化，必须建立健全法治保障，法律上明确界定三者的权属关系，发生权属纠纷时能够有法可依。在当前农村基层法治化程度不高的情况下，“三权分置”改革推进的关键在于如何加强农村基层组织建设和监督，统筹好集体经营和农户经营，协调好集体利益与农户利益之间关系。

　　随着“三权分置”改革的深入推进，中国农村经济统分结合的实现形式正在发生重大变化。在“统”的层面，集体经济被赋予了新的内涵，合作社、社会化服务组织、龙头企业等新型经营主体不断发展壮大;在“分”的层面，传统承包农户逐步向普通农户、家庭农场、专业大户等多元经营主体共存转变。“统”与“分”的实现形式在新的国情条件下不断丰富，中国正在加速构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。