编者按

　　12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议高票通过了《中华人民共和国公共文化服务保障法》。该法将于2017年3月1日起施行，对公共文化设施建设与管理、公共文化服务提供、保障措施、法律责任等分别作了详细规定。294俄罗斯专享会副院长、国家公共文化服务体系建设专家委员会副主任杨永恒教授于《中国文化报》刊文，深入解读保障法的里程碑意义。

　　将公共文化建设纳入法治轨道，体现了“依法治国”的理念。

　　长期以来，公共文化服务缺乏制度化、系统化的法律法规，尤其是缺少一部统领公共文化服务体系建设整体工作的法律，导致政策落实不力。作为我国文化建设领域的基础性法律，《保障法》是对近年来我国公共文化领域实践经验和创新举措的提炼和总结，并以法律的形式固化下来，成为公共文化建设的基本遵循。近年来文化领域开展的一些实践探索，如公共文化服务协调机制、国家基本公共文化服务指导标准等，都通过法律的形式予以明确，从而将文化建设纳入法治轨道。

　　以法律形式明确政府的公共文化保障责任，体现了“责任政府”的理念。

　　党的十八大以来，文化在中国特色社会主义建设总体布局的地位和作用更加凸显，文化建设成为“五位一体”总体布局中的重要内容。但在实际工作中，一些基层地方党委、政府缺乏文化自觉，“重经济、轻文化”的理念尚未根本扭转。单纯追求GDP增长，对文化建设特别是作为政府基本责任的公共文化服务体系建设重视不够，文化设施被侵占、文化资金被挪用等现象时有发生。这就迫切需要进一步依法落实政府在公共文化服务中的责任，加强对不作为、乱作为以及各种违法行为的责任追究。《保障法》明确提出“政府主导”公共文化服务，要求“县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划”，有利于强化政府在公共文化服务中的主体责任，建设责任政府，树立正确的文化“政绩观”。

　　公共文化服务是政府的责任，财力保障是履行政府公共文化服务责任的根本。《保障法》要求“国务院和地方人民政府应根据公共文化服务的事权和支出责任，将公共文化服务经费纳入本级预算”，“通过转移支付等方式，重点扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区开展公共文化服务”，“建立健全公共文化服务资金使用的监督和统计公告制度，加强绩效考评，确保资金用于公共文化服务。任何单位和个人不得侵占、挪用公共文化服务资金”，有助于从财力上保障基本公共文化服务标准的贯彻落实，保障全国各族人民享有均等的文化权益。

　　明确公共文化服务“以满足公民基本文化需求为主要目的”，体现了“以人为本”的理念。

　　当前，一些地方政府在文化建设中主观倾向较为明显，以群众需求为导向的公共文化服务意识不强，公共文化服务和产品的供给存在较为明显的部门意志和主观倾向，尚未建立以群众文化需求为导向的公共文化服务供给模式，导致公共文化服务和产品与群众需求存在一定程度的脱节，缺乏针对性和实效性。《保障法》在总则中指出了“以人民为中心”“以满足公民基本文化需求为主要目的”的导向，明确规定建立“反映公众文化需求的征询反馈制度”和“有公众参与的公共文化服务考核评价制度”，有助于强化人民主体地位，切实解决目前公共文化产品与群众文化需求脱节的问题，提升公共文化服务效能，推进人民群众基本文化权益和基本文化需求实现从行政性“维护”到法律“保障”的跨越。

　　鼓励社会力量参与公共文化服务，体现了“多元共治”的理念。

　　公共文化服务是政府的责任，但并不意味着必须由政府包办。仅仅依靠公共财政，也难以从根本上解决公共文化投入不足的现状，难以有效满足公民日益旺盛的文化需求。社会力量参与公共文化服务不仅仅是社会文明和进步的标准，也是在公共文化服务领域引入市场机制、充分发挥市场在配置资源中决定性作用的创新举措。尽管我国已经是全球第二大经济体，但我国目前的现实国情是：人口众多导致人均财力仍然较低;区域差距较大导致区域发展极为不平衡。此外，我国经济增速放缓，对我国财政收入也带来了压力。因此，仅仅依靠公共财政，难以从根本上解决公共财政在社会领域投入相对不足的现状。

　　但是，由于鼓励社会力量参与公共文化服务的政策力度不够、实施细则不完善、税收减免的程序和手续过分繁杂等原因，社会力量参与积极性不高，参与程度非常有限，“政府主导、社会参与”的公共文化服务格局尚未形成，公共文化服务主要靠政府投入，渠道仍然比较单一。《保障法》清晰指出了“政府主导、社会力量参与”的建设模式，明确指出“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与公共文化服务”，形式包括兴建、捐建或者与政府部门合作建设公共文化设施，参与公共文化设施的运营和管理;通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式，参与公共文化服务提供;对于“捐赠财产用于公共文化服务的，依法享受税收优惠”，对于“作出突出贡献的公民、法人和其他组织，依法给予表彰和奖励”。此举一方面将有助于激发各类社会主体参与的积极性，解决公共投入不足的问题，缓解公共文化服务领域的供需矛盾;另一方面也有助于在公共文化服务领域引入竞争机制，提高公共文化服务的效能。

　　建立公共文化综合协调机制，体现了跨部门“协同治理”的理念。

　　由于体制原因，我国公共文化服务主要实行的是以部门为主导的自上而下的“条条”建设模式，造成公共文化资源分散，有限资源缺乏有效融合，导致财政资金投入效益低下，重复建设和资源浪费现象严重。2014年3月，经国务院批准，文化部牵头成立了国家公共文化服务体系建设协调组，负责重大公共文化事项的协商和部署;地方政府也相继成立了协调机制。《保障法》对这一机制进行了确认，要求“国务院建立公共文化服务综合协调机制，指导、协调、推动全国公共文化服务工作”，并要求“地方人民政府应当加强公共文化服务的统筹协调”，主要目的在于加强跨部门、跨领域的公共文化服务资源整合，促进共建共享和有效利用，有助于解决当前公共文化领域存在的多头管理、条块分割、资源分散，重复建设等问题。此外，《保障法》也鼓励“机关、学校、企事业单位的文化体育设施向公众开放”，有助于缓解公共文化体育设施供不应求的矛盾，同时有利于发挥机关、学校、企事业单位的社会责任。

　　强化对特殊地区和特殊群体的文化权益保障，彰显“公平正义”的理念。

　　老少边穷地区由于历史、地理、自然条件和区位等因素，缺乏自身增长动力，再加上经济发展水平、社会结构、地缘环境、文化传统等方面的原因，各地在公共文化建设中发展中老百姓在文化需求上表现出了很强的特殊性，个性远远大于共性，难以用统一的政策来解决老少边穷地区在公共文化建设中的问题。《保障法》明确提出各级政府“应当增加投入，通过转移支付等方式，重点扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区开展公共文化服务”“鼓励和支持经济发达地区对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的公共文化服务提供援助”，从而促进公共文化服务均衡协调发展。此外，《保障法》也要求关注和保障“未成年人、老年人、残疾人和流动人口”等特殊群体的文化需求。将老少边穷地区和特殊群体作为公共文化服务重点保障的对象，不仅仅是社会公平正义和文明进步的体现，也是现代公共文化服务体系的应有之义。

　　《保障法》的出台为我国公共文化服务提供了法律保障，将公共文化建设纳入了法治轨道，是依法治国、依法执政、依法行政在文化领域的具体体现。《保障法》不仅明确了政府在公共文化服务领域的保障责任，同时也是政府面向人民群众的公开承诺。要将《保障法》落到实处，各级政府应主动履行主体责任，落实财政保障，促进基本公共文化服务均等化，切实保障人民群众的基本文化权益。

　　本文由发展办公室根据《中国文化报》及杨教授访谈综合整理