胡鞍钢 唐 啸
来源：《 人民日报 》（ 2017年02月08日 07 版）
党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是在深刻总结国内外发展经验教训、分析国内外发展大势的基础上形成的，也是针对我国发展中的突出矛盾和问题提出来的。新发展理念深刻揭示了实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的必由之路，集中反映了我们党对经济社会发展规律认识的深化，为全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标提供了理论指导和行动指南，是当今中国发展之道。
新发展理念是逻辑严密的有机系统
新发展理念是针对我国发展面临的突出问题和挑战提出的战略指引。创新发展解决经济社会持续发展的动力问题。把创新作为引领发展的第一动力，把人才作为支撑发展的第一资源，加快形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式，指明了当今中国的发展走向。协调发展解决不同系统之间、系统内部的子系统之间的协调性问题，防止任何一个系统或子系统发展滞后形成短板；强调通过相互协调配合优化结构、提高发展的平衡性。绿色发展解决经济社会系统与自然系统的关系问题，推动形成自然系统与人类活动的良性循环。开放发展解决国内发展与外部环境的关系问题，通过内外联动增强发展活力。共享发展解决发展过程中的公平正义问题，强调良好的发展需要全社会共同参与，发展成果由全社会共同分享。
新发展理念是逻辑严密的有机系统：创新发展增强发展的动力，协调发展提高发展的平衡性，绿色发展保障发展的可持续性，开放发展实现发展的内外联动，共享发展明确发展的目标。五大发展理念相互贯通、相互促进，有着统一的目标，使科学发展的内涵进一步具体化，对破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势更具针对性、指导性、可操作性。
新发展理念是“十三五”规划纲要之魂
科学的国家发展规划应实现两个方面的结合：一是国家的统一性与地方的多样性相结合；二是国家重大决策的原则性与地方创新的灵活性相结合。应当说，经过60多年的实践，我国已形成了比较完善的国家发展体系，确立了分级分类、合理分工、相互配合的发展规划体系和实施机制。制定和实施国民经济和社会发展规划，就是我国国家治理的一项重要制度安排。从1953年的第一个五年计划到2016年的第十三个五年规划，每一个五年规划（计划）都是我们党关于发展理念与发展战略的集中体现，反映了我们党对发展规律的认识不断深化、治理能力不断提高。我国国民经济和社会发展规划按照三级三类的原则进行管理，即按行政层级分为国家级规划、省（区、市）级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。国家总体规划和省（区、市）级、市县级总体规划分别由同级人民政府组织编制，并经同级人民代表大会批准后正式实施；专项规划由各级人民政府有关部门组织编制；跨省（区、市）的区域规划，由国家发展和改革委员会会同国务院有关部门和区域内省（区、市）人民政府有关部门编制。
“十三五”规划纲要是“十三五”时期我国经济社会发展的宏伟蓝图，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。“十三五”规划纲要的旗帜和灵魂是新发展理念。由于我国各地区发展具有较强多样性和差异性，中央政府对经济社会发展的目标设定和具体执行不宜管得过死，也不能管得过松，而要寻求统筹规划与因地制宜的平衡，以充分发挥中央和地方两个积极性。从哪里寻找治理和发展的正确思路，如何充分发挥两个积极性？根本在于牢固树立和贯彻落实新发展理念。新发展理念是管全局、管根本、管长远的，具有战略性、纲领性、引领性，指明了当前和今后一个时期我国的发展思路、发展方向和发展着力点，对国家、地区、组织和个人的发展都具有指导意义。只有准确把握新发展理念的科学内涵，确立对新发展理念的自觉和自信，才能编制好发展规划，阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为。只有牢固树立新发展理念，才能有效避免“一放就乱、一统就死”的治理怪圈，既将中央科学合理的发展思路更好贯彻于地方发展中，又有效避免管得过细、过死带来的地方积极性不高问题，鼓励地方政府发挥积极性、主动性、创造性。
“十三五”规划纲要是贯彻落实新发展理念的主要抓手
从五年规划的发展变化来看，其越来越注重对发展目标的设定和对中央、地方政府责任的划分，通过对约束性指标和预期性指标等政策工具进行有效组合，逐步突破一些地方政府执行规划时保守、刻板的倾向，推动地方政府在统一目标下拓宽发展思路，明确工作重点和工作职责。这得益于我们党对新的发展阶段基本特征的深刻洞悉，得益于发展理念和发展思路的不断创新和完善。因此，从根本上说，新的发展理念推动实现发展的新跨越。
我国经济社会发展已经形成了一套发展逻辑，即理念—规划（目标）—行动—措施，因而能让新发展理念的指导作用充分体现在“十三五”规划等五年规划中。有效实施“十三五”规划纲要，首先应牢固树立和贯彻落实新发展理念，将其贯穿领导活动全过程，落实到决策、执行、检查各项工作中，增强工作的原则性、系统性、预见性、创造性，为各级政府协调配合行动奠定思想基础。其次应紧紧围绕全面建成小康社会目标，设定“十三五”时期的各项发展指标，包括经济发展、创新驱动、民生福祉、资源环境四大类共25项指标。其中，约束性指标有13项，这是政府必须履行的职责，对地方或部门起约束性作用。预期性指标主要针对竞争性领域和市场主体，起引导作用。在国家规划基础上，各级政府对各级五年规划进行反复讨论和修正。第三应明确行动抓手，经过深入论证提出重大政策、重大工程、重大项目，作为把规划要求细化实化的突出体现和主要抓手，确保全面建成小康社会各项目标任务落到实处。最后应提出经济社会发展各领域的重大举措，突出解决关键性问题，补齐发展短板，形成丰富系统的政策体系，逐项开展工作，将新发展理念切实化为改善人民生活和促进经济社会发展的实际行动。
上述发展逻辑十分有效，有利于抓住和用好我国发展的重要战略机遇期，深入贯彻新发展理念，适应、把握、引领经济发展新常态。根据我们对2016年的年度监测和评估，“十三五”规划纲要提出的19项约束性指标，进展顺利的有18项，达标率为94.7%；14项预期性指标，有望完成13项，达标率为92.9%，实现了“十三五”良好开局，为供给侧结构性改革开了一个好头，为我国顺利迈上经济发展新台阶创造了条件。对“十五”规划至“十二五”规划的实证分析还发现，中央与地方发展理念相容性、发展目标一致性、发展指标耦合性、发展任务匹配性越来越高。其中，发展理念转变起着关键作用。从对“十三五”规划的分析来看，地方发展理念与中央越接近的地区，目标设定与中央的契合度越高，目标完成情况也越好。纲要提出的约束性指标都在地方规划中得到了充分体现，并成为真正的硬约束。
当前贯彻落实新发展理念存在的主要问题
“十三五”时期，我国经济发展的显著特征就是进入新常态。新常态下，我国经济发展的主要特点是：增长速度要从高速转向中高速，发展方式要从规模速度型转向质量效率型，经济结构调整要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，发展动力要从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。这是我国经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进的必经过程。实现这样广泛而深刻的变革并不容易，对我们是一个新的巨大挑战，落实新发展理念是适应、把握、引领经济发展新常态的关键所在。
随着“十三五”规划纲要的有效实施，新发展理念逐步在中国落地生根，变成普遍实践。但也要看到，一些地方和部门在落实新发展理念方面还存在不少问题，突出表现在以下两方面。
一是贪多求快、层层加码。自“十一五”规划建立约束性指标制度以来，约束性指标有力推动了政策执行。但受时间、空间和其他一些系统性、复杂性约束条件的限制，约束性指标并非通过目标倒逼机制就一定能保证完成，而且还可能迫于完成指标的压力产生治标不治本的负面作用。有些部门在目标设定时盲目扩大约束性指标范围，与现实情况不匹配，很容易误导执行层，导致不理想的结果。还有些部门自主设定的专项规划目标与国家目标的有效衔接不够，削弱了国家目标的权威性和奖惩的有效性。此外，一些部门的相互配合不够，甚至出现目标效力抵消或过度叠加的问题。一些地方政府在指标设定和执行中，过分依赖层层分解的方式下派任务，存在层层加码的冒进主义。这些现象反映了一些地方政府目标设定不够科学、对客观事实认知不足，使发展陷入只注重“量”而忽略“质”的怪圈，压缩了结构性改革的空间，从而难以保持健康、持续、有质量的发展，难以让新发展理念落到实处。
二是依赖考核、激励失效。有些部门过度依赖干部绩效考核来推动工作，缺乏有效的配套措施。事实上，如果对任何问题都以“增加绩效考核比重”来解决，最终就会出现“都加强但都没有加强”的现象。提出解决问题的合理药方，需要加强对具体发展问题的调研力度和对一线情况的掌握，了解基层情况，总结基层经验，认识到发展问题的复杂性和多样性，克服单纯依靠倒逼机制推动工作的思想倾向，采取多方面举措推动新发展理念的贯彻落实。还有一些地方为确保完成纲要确定的目标，规定了一系列与目标完成情况相衔接的奖惩措施，但其中不少措施标准模糊或失之于软，缺乏有效威慑力，使奖惩流于形式。这显然会损害新发展理念和“十三五”规划的落实效果。
进一步发挥灵魂引领作用，更好贯彻落实新发展理念
从根本上说，贯彻落实新发展理念要充分调动人民群众和各地方、各部门的积极性、主动性、创造性，把思想和行动统一到新发展理念上来，从而实现理念相容、目标相容、动机相容、行动相容。
进一步发挥新发展理念的灵魂引领作用。新发展理念是执行发展规划的指挥棒、红绿灯。它不仅是目标，而且是实现目标的纲领。比如，有效推动地方创新，既要促使各地树立“全国一盘棋”的思想，又要给予地方足够的创新空间，以重要领域和关键环节的创新突破带动全局创新发展。因此，应高度重视提高各级领导干部对新发展理念认识的全面性和系统性，特别是要加强各地区主要领导干部对新发展理念的学习思考。理念和思想的更新，是推动科学发展的先决条件。
增强发展目标设定的科学性。各地在发展目标设定中应坚持科学审慎的态度，尊重发展的客观规律，充分考虑发展阶段和发展实际，设定的目标既要通过努力才能达到，又要避免定得过高、压力过大。中央政府应加强对地方政府目标设定的科学评估和及时指导，切实增加专家和公众的参与度，注重增强目标区域设置的灵活性，避免一刀切。
强化相关措施的匹配。落实新发展理念，应特别注意防止只依靠单一措施（如“目标倒逼”）的“万能药”倾向。发展不是由单一因素促成的，解决发展问题需要综合性、系统性的措施。因此，应着重加强相关制度和政策的全方位匹配。例如，应加强规划目标与财政预算的衔接，与年度计划的衔接，与国家总体规划、专项规划及区域规划的衔接，形成有效的规划体系和规划合力。
增强考核监督的严肃性和有效性。及时、有效的奖惩措施，有利于推动新发展理念和“十三五”规划的贯彻落实。为此，应加强纲要的年度监测机制，对主要指标进行年度评估，掌握年度目标的完成情况。将奖惩措施与各地核心利益相联系，形成差别化的考核机制，提高绩效考核的真实性和有效性，既“打得准”，也“打得狠”，将奖惩措施真正落到实处。
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以习近平同志为核心的党中央提出新发展理念以来，广大干部群众不断增强理念共识、政治共识、发展共识，为实现“两个一百年”奋斗目标奠定了重要思想基础。这表明，在中国这样一个大国，提出新发展理念本身就是对经济社会发展规律认识的深化。对新发展理念的深学笃用，必将通过规划、决策、执行等各个环节进一步彰显新发展理念的强大指导作用，实现关系我国发展全局的深刻变革。
（作者单位：清华大学国情研究院）
