来源：人民论坛 2017.02中

　　【摘要】中国养老金经历了单位退休金、社会养老保险两个发展周期，正在进入“国家保基本、个人搞改善”的第三发展周期。基于老龄社会发展时间表和公共品理论，总结发达国家经验，梳理中国问题，应实行夯实基础养老金、做大职业养老金、管好个人养老金的政策措施。

　　中国养老金制度经历了单位退休金、社会养老保险两个阶段。新中国成立初期，借鉴苏联和德国模式，建立了以企业责任（1956年以后演变成为国有企业责任）为主的城镇职工劳动保险退休金制度。改革开放后，伴随国有企业改革，借鉴国际经验选择了“社会统筹保公平”和“个人账户促积累”相结合的模式，逐渐建立了城镇企业职工养老保险制度、城乡居民养老保险制度。2014年机关事业单位结束了退休金制度，与前两者实现并轨。然而，养老保险制度在1997年正式启动之时，主要是为了应对老龄社会和深化经济体制改革的挑战，作为国有企业改革的配套措施而推出，从一开始就存在一些问题，时至今日，有的问题愈演愈烈，陷入恶性循环的局面。

　　问题一：企业责任过重、职工责任不明确。在制度设计上，一是缺乏参保人早减晚增领取，以及养老保险基金自身精算平衡的保险制度运行机制；二是统筹基金全部来自企业缴费，个人缴费责任缺失；三是职工个人账户计入职工全部缴费，承诺可以投资、携带和继承，同时资金被用于支付当期养老金，混淆了准公共品和个人物品的产权。2010年《社会保险法》要求各级财政担保其资金缺口，自此统账结合的养老金模式变为“进口混账、出口归一”的政府保障计划。总之，作为国家基本养老金制度，存在国家责任滞后、企业责任过重、职工责任不明确的体制性问题，由此带来的无原则争论多于改革创新的发展动力。

　　问题二：扩面乏力、覆盖不足。2015年，我国经济活动人口约7.7亿，参加职工养老保险的仅有3.5亿，部分人参加了居民养老保险；参保人增长率仅为2.7%、退休人员增长率为6.4%，制度赡养比为2.87:1（这是进入深度老龄社会的标志），说明劳动年龄人口正规就业参与率不足。中国正在进入灵活就业时代，缺乏激励性的制度很难吸引青年人参与，扩面和全覆盖将更加艰难。

　　问题三：费率过高、企业和职工参保积极性仍待提升。企业费率高达工资的20%以上，远高于老龄社会同阶段其他国家的企业费率水平（10%封顶），成为中小企业特别是人力资本较高的科技创新公司的发展掣肘，同时也挤占了职业养老金和个人养老金的发展空间，加大了基础养老金的支付压力。为此，一些地方人为地降低缴费基数，以至于缴费基数不足社会平均工资的70%。企业高费率难以平衡收支，又不得不挪用职工个人账户资金，进而混淆了职工缴费的税、费和储蓄属性，而“记账方式”和“名义账户”的说法，引起投资与否、继承与否的争论，令个人账户陷入进退两难的局面。总之，企业有“杀鸡取卵”之感、职工看不到投资收益，二者参保积极性都不高，由此导致公共政策失灵。

　　问题四：地方统筹、不同地区待遇有差异。市级统筹、省级调剂、中央补贴，责任重心在基层。其结果，一是各地区苦乐不均，有结余的也有欠债的；二是养老保险转移接续难，成为劳动力合理流动的制度性障碍；三是参数过时，如缴费15年领取全额养老金、按照71.4岁计算预期余寿；四是地方自行调整政策，如降低门槛趸交参保、艰苦岗位提前退休、养老金待遇调整、改革前企业高工待遇倾斜（部分地区倾斜不到位）等；有些地方用养老保险基金支付以前国有企业的福利，如烤火费等；为还旧账打补丁、为增收入放弃原则的情况时有发生，亟待改善。

　　问题五：个账空心、多重损失。社保个人账户存在结构性缺陷，由此导致如下三大损失：一是参保职工既没有交费的责任感，也没有就业参保和积累养老金的积极性，最高基数和最低基数相差5倍以上，最终待遇相差不足2.5倍，拒保断保和瞒报交费基数的情况很普遍，养老金制度与促进就业基本脱节了；二是金融发展战略失策，它贻误了个人养老基金（DC）投资运营、培育机构投资者和促进资本市场健康发展的最佳机遇；三是老龄人口缺乏保值资产和分享经济进步成果的资格，话语权弱和购买力不足，将阻碍中国银色经济和医养产业的健康发展。

　　问题六：决策低效、法制缺失。养老金涉及重大国计民生，应当纳入党中央重大决议并监督落实，由全国人民代表大会制定《养老金法》。目前，《社会保险法》有些条款存在假定失灵问题，如缴费15年与预期寿命的冲突、个人账户属性、财政责任补进口还是补出口等，因不符合养老金制度的发展趋势亟待修订。中央统筹基础养老金是新中国成立以来第一个由国家提供的公共品，还停留在政府部门出方案和政策阶段，如果部门之间存在不同见解，则可能贻误养老金改革的窗口期。

　　中国养老金经历了单位退休金、社会养老保险两个发展周期，正在进入“国家保基本、个人搞改善”的第三发展周期。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立中央统筹基础养老金”和“完善个人账户，保障受益人利益”的大政方针，就是意在调动国家和个人两个积极性，引导中国养老金进入第三发展周期，即“进口三支柱，出口一架车”的制度安排。为此，要夯实基础养老金、做大职业养老金、管好个人养老金；养老金和住房公积金加总可为企业降费率14%以上。

　　第一，建立和夯实养老金公共品，中央统筹城镇职工基础养老金。建立三方筹资机制，降低企业缴费、分解职工缴费、规定国家出资责任，夯实费基、用工资总额的18%支付职工基础养老金。中央统筹基础养老金是公共品，应当建立国家、单位和个人的三方筹资机制，且依法界定责任边界，避免财政兜底导致的未来支付风险。企业可降费率为10%，其合理性在于：一是确保基础养老金支付水平不下降；二是实现普降原则，发达地区少降（从13%降至10%）、欠发达地区多降（从20%降至10%）；三是依法明确了国家出资责任和职工缴费责任。将国家责任界定为等同费率的4%，可以从以下多种资源中选择一种或者组合选择：一是国企红利划拨；二是国有股转持；三是国有资产划拨兑现；四是国家发行养老金特种债；五是财政依法预算；六是国企维持原费率20%；七是停止老国企沿用福利金（相当于工资总额的14%），转入中央统筹基础养老基金。此外，要完善个人账户和保障受益人利益，可淡化“职工基本养老保险个人账户”的混沌提法，4%进入中央统筹基础养老金，依法明确职工的缴费责任（等于养老金税），不设个人账户、不投资、不继承；4%进入职业年金个人账户，可投资、可继承，让参保职工见到当期收益。

　　第二，做大职业养老金（含企业年金），与住房公积金互动发展，福利资源向养老倾斜。要尊重个人生命周期、合理配置福利资源，在大幅度降低企业人工成本的基础上改善职工福利，即帕累托改进效应。拟行方案如下：一是职业年金1为公务员计划、职业年金2为事业单位计划、职业年金3为企业职工计划、职业年金4为灵活就业人员计划。职业年金1委托国家社会保险事业管理中心管理，其余委托法人机构管理，借鉴企业年金经验和教训，建立实行市场运行规制；由人社部基金监督司联合相关部门实施监督；二是单位缴费4%-8%、职工费率4%以上，二者均在所得税前列支（在工资总额19%以内，原政策限额），并由单位代扣代缴；三是退休时按月领取，死亡者可以继承；四是计入个人账户实帐运营，可以用于支付首住房的首付款和偿还贷款，支持青年职工和城镇化新职工购房安居，合理去房地产库存；五是还清首住房贷款的、拥有宅基地或房产的参保职工，可以将住房公积金缴费转入职业年金账户，单位和职工双方费率从职工工资的4%开始协商，个人缴费1%，单位配款1%，直至20%封顶；按照养老基金运营规则锁定账户，任何人和机构均不得提前支取，实现保值增值目标；退休时可以进入养老金账户和长期护理保险账户。对于机关事业单位而言，老职工多有首住房，住房公积金转化为职业年金，可解决机关事业单位实施职业年金计划的资金来源，弥补并轨之后的待遇差距。对于中小企业而言，基础养老金费率10%，职业年金费率4%，加总费率14%，低于以往全国养老保险最低费率，应当负担得起。

　　第四，推动社会保障管理服务一体化。中央统筹基础养老金是我国中央政府提供的第一个公共品，需要体制机制保障。一是建立国家社会保障总局基于社会保障卡的权威性，整合居民的居住登记、就业合同、工资报告、参保登记等信息，建立多制合一的社会保障管理服务体系，打造一体化的、动态管理的居民信息管理服务体系，提高社会保险参保率和夯实缴费基数，支持适度异地就医、方便异地领取养老金，支持人员合理流动。二是实现职业养老金与住房公积金互动计划，需要建立国民福利账户，方便国民适时转移和有效配置福利资源。三是社会保障经办机构是服务型政府的执行机构，可以通过信息化、智能化和购买服务解决“小马拉大车”问题，加强政府的公共服务能力。四是商业机构介入社会保障公共服务应当坚持低成本、高效率原则，建设不入股市的社会企业，由政府购买服务。