（第十四届清华大学公共管理高层论坛发言实录）

　　编者按

　　7月27日，第十四届“清华大学公共管理高层论坛：高质量发展与现代治理体系”在成都开幕，294俄罗斯专享会教授俞樵在会上发表了题为《数据技术赋能高质量政府治理》的主题演讲。以下为演讲全文。

　　首先祝贺高质量研究院的正式成立。同时，也非常感谢成都市委市政府对清华公共管理论坛的大力支持。我今天分享的题目是《数据技术赋能高质量政府治理》，这不仅仅是理论课题，同时也是一个实践题目。我就四个方面展开探讨。

　　一、当前政府财经治理面临的主要问题

　　我们首先分别看一下两个图表。左边的图是2012-18年地方政府财政收入总额和支出总额占全国GDP的比重，地方政府包括省市县三级政府。地方政府的公共财政支出已经占到全国GDP的21%，而公共财政收入占11%。右边的表是2018年地方政府四本账，即公共财政、政府基金、社会保障、国有资本的收入加总，占全国GDP的比重是26.98%；而四本账的支出加在一块，占全国GDP36.75%，已经超过1/3，这是非常巨大的数量。地方政府最重要的部分是市级政府，这是城市化、工业化必然的趋势，市政府是面对社会公众的一线政府，承担了最重要的功能。现在市级政府不再是吃饭财政，可以归纳为基建财政、投资财政、负债财政、民生财政，同时还是补贴财政，方方面面都需要花钱。市级政府的财经治理不仅是经济高质量发展的组成部分，而且还深刻的影响甚至决定经济社会的高质量发展。所以说市级政府治理是非常关键的一环。

　　现在财经治理有几个最突出的问题。第一个是地方债务风险，到去年为止官方数据表明地方政府的显性债务余额占GDP的20%，但问题的严重性在于，隐性债务的规模是一个未知数，因为标准、口径不一样，很难进行完整统计，这是非常大的隐患。第二是财政资金使用效率低下，有限的公共资源配置效率不高，很难展开绩效考核，资金短缺和资金闲置并存。我们最近了解，某市补贴各种创新企业的科技资金中，闲置资金大概7%，如果全市按这个比例计算，闲置资金额可能近百亿。第三个是公共资源家底不清，政府资产有三大部分：行政事业单位国有资产、企业国有权益、政府经管资产。这些资产的管理都是碎片化的，很难摸清实际情况。第四是国有资产的监督管理混乱。第五是随着经济下行对财政收入下降的影响，相当部分支出又是刚性的，地方政府面临财政收支不平衡的压力。这是现在面上可以看到的问题。在深层次上，地方政府治理存在一系列的机制体制的缺陷。第一，在决策管理方面，自由裁量权和代理人问题并存。国家管理体制是单一体制，这是两千年的传统，单一体制的好处是集中力量办大事，权力从上面赋予，上面作出决策下面必须执行。但另一方面，形成主体法人权责的难题，中央政府为一级法人，而地方政府不是独立法人，下级上级动态博弈，最后中央政府会承担所有的风险。同时财经预算是软约束的，国有金融机构对地方投融资的偏好，过大的自由裁量权和一把手意志会导致风险集中。第二，在信息层面，多重的道德风险交叉。政府内外信息不对称，政府和公众、政府和人大、商业投资机构和政府负债主体不对称。政府内部的信息不对称，中央和地方、地方政府和下属部门也不对称。最后是责任人的信息不对称，领导不知道下面具体情况，主要领导不知道区县的情况。在体制层面，多预算主体并存。第三在管理层面，职权纵横交错，横向是各级政府编制预算，同级人大审批，纵向也需要通过向上级政府报，之间的责任划分不明确。第四，在监督层面，在审计监督体系存在很大缺陷，多头监管，各地财政公开透明滞后，人大监督软弱无力。第五，在技术层面，标准口径体系都不统一，金融口、经济口、发展口、统计口、财政口都不一样。

　　二、政府绩效管理难度高于企业

　　华为、百度、腾讯、阿里、平安这类企业营业收入达到千亿级，一些重要的市级政府的收支也是千亿级，这是巨大的规模。企业内部有众多的子公司，外部有大量的供应商，亚马逊、谷歌等的情况亦相同。同样，市级政府也有众多的下属机构和区县。政府与超级企业都是大型的经济单位，都有巨额的现金资产负债。企业内部财务管理、资金管理、风险管理，外部供应流管理都非常复杂，在这一点上，超级企业的管理与治理难度要高于地方政府。但是，在另一方面，企业的目标却非常简单，即盈利最大化；而政府的目标比较复杂。这里的问题是，政府的绩效是什么？政府的绩效是坚持以人民为中心的思想，考虑全面、长期、总体的社会效益。它有三个方面的内涵，第一个内涵是要降低市场和社会的总体交易成本，第二个内涵要能够管理企业、公众与社会不可控制的各种系统性风险，第三个内涵是为经济和社会长期可持续发展创造一个公平、稳定、可预期的外部环境。因此，和企业相比，政府绩效及其管理的复杂程度则远远超过企业。

　　三、数字技术赋能政府治理

　　政府的绩效可以概括提高有效的公共服务和公共支出之比，实现这个目标是以原创性的理论创新方面和数据结合方面作为前提和基础。这个难度非常大，我们没有现行方法可以借鉴，只能进行比较，看看企业在内部资源管理和外部供应商管理采取了什么方法。大家都非常熟悉ERP，超大规模企业的资源管理系统，在这个基础之上超大规模企业就创建了自己的内部云，大家都比较熟悉的微软、谷歌、华为等等，数据公司进一步为企业提供外包云服务，比较突出的是华为云，它对客户、消费者、员工、合作伙伴、供应商都提供全程的服务，而且它是私有云和公有云进行结合，内部互通、外部互通、多云互同，做出了开创性的实践，这是值得我们借鉴的。

　　对于政府而言，我们怎么样通过数据技术赋能政府治理？通过最近我们对各地的考察，同时进行小规模的实践，得出了一个基本思路。在改革决策和管理体制健全主体问责制度之上，还必须在公共财政、公共金融理论创新框架之下，结合数据技术构建市政府财经云加上公共资源管理算法，我们称之为PRP，实现智慧政府的管理。第一个要点是要聚合政府所有的财政、经济、国资、金融方面的数据，建立综合、动态、实时、全面的数据库。第二是要运用公共经济的理论，来解决政府各个部门不同目标的方法论和算法模型。我们讲方法论和算法模型其实是一回事，最后是一个决策平台。现在很多地方的做法，它是仅仅把数据集中了，在第二步没有取得突破。解决方法有两种路径，第一种是在不可控的经济社会外部生态系统中，仅仅看投入是否对产出有显著性的影响，难以考虑它的中间过程和运行机制，这个我们可以看货币政策，货币政策因为受非常多因素的影响，我们仅仅考虑货币供应量的增加或者减少，是否对宏观经济中的投资、消费、进出口等实际变量，或者价格、汇率、利率等名义变量产生显著影响。至于说中间的机制，则很难一一理清，即黑匣子打不开，也无需打开。还有另外一种方法，是在可控的组织机构内部，需要管理其资源流、现金流、信息流，即把黑匣子打开，优化系统配置、管理系统风险。市级政府财经云核心就是数据的整合，数据整合之后还需要和市场数据、公有云对接，建立复合云，目前我们了解有的市级政府初步做到了这一步。但是，还需要对多元、杂乱的数据以区块链进行整合，解决公共财政、金融数据破碎真实不可逆、安全性问题。第二步是是公共资源管理算法模型（PRP）。针对实际问题进行理论创新，因为政府各部门面临的目标函数不一样，实现这些目标的时候一定要保证公共资源使用的有效和风险可控。我们提出当前需解决六个基本公共的问题，第一个问题是现金流关系，现在地方政府，特别是大型地方政府，它的局委办非常多，而且用钱口子非常多，相当多的资金沉淀在下面，没有有效的利用，但是我们看到巨型企业这方面做得非常好。第二是国有资产的统一管理，我们国有资产也是非常大的一个体量。第三是国有综合债务管理。第四，公共资源配置有效性的管理，公共资源是有限的，怎么使每一分钱都能够发挥到它应该发挥的作用非常重要。第五，系统性金融风险的管理，这是长期可持续发展、防范未来金融危机的重大问题。最后，部门预算绩效的管理。预算绩效和政府绩效是联系在一起的，刚才对政府绩效内涵已经做了界定。去年发了中发34号文《全面实施绩效管理的意见》，这是一个重要的指导性文件。因为预算绩效管理看来是一个牛鼻子，对于提高政府治理，特别是财经治理。从以前财政部门的推动，已经上升到国家层面的推动，下一步的话在各地取得实践成功经验的基础上还要发展国家立法的层面，这是提高公共资源配置效率的方法，也是它是政府权利和责任的改革，对公共资源权利本身也形成了一种约束和监督。但是对于部门预算绩效进行考核进行管理非常困难，它涉及到一系列的问题。最后是决策监督界面，这就比较容易做了，包括辅助决策、深度学习，避免根据经验进行判断，排除这么一个情绪化的影响和人际关系的影响。

　　四、建设政府财经云平台 实现高质量政府治理

　　我们做了一个示意图——财经云分层网络解决方案。基础层面可由市级政府自建或采取外包进行数据管理。地方政府也可以构建统一的数据管理中心，各有利弊。在中层数据整合方面，我们建议采取百度超级链和网络，要解决数据的破碎化，我们可以用一个形象的比喻，我们这些数据都是珍珠，把这个珍珠堆满一屋子，你不知道怎么用，这需要什么东西呢？需要一根线、金线把数据串起来，超级区块链起到这个作用，支持数据的可信任、计算的可信任、网络的可信任，要把数据串起来，而且不可逆。上层有一个应用方法，研究与开发地方政府的财经计算模型，实现政府间数据快速安全协同计算，这样一个基本的构想，这一个大数据链的示意图。政府各局委办，宏观部门，综合部，还有外部相关数据，市场数据，企业数据，非结构数据，都可以进去，通过超级节点来锁定，然后进行全局性的管理，然后对部门绩效进行考核。绩效考核、绩效预算，这今后必须走的一条路。因为没有先例可循，这就需要理论创新，而且需要分部门进行管理，我举一个成都成都的医保资源配置有效性的实例。成都的医保涵盖1573万人，18年医保资金总额是374亿，比17年增长32亿，现在的问题是这个增长资金怎么进行配置才能能够同时满足公平性和有效性的要求？我们使用原创的方法对成都一百多万例病例数据进行了计算，计算出占整个医保开支的2/3的16种主要疾病的边际支出效率。左边的图是降序排列，不同疾病多花一块钱带来的不同边际收益，右边这张图是医疗费用和医疗效果，下面是计算结果。最后建了一个模型，在现有支出结构不变的基础上，对增量资源应该对哪些疾病进行优先配置，自动进行组合排序。

　　最后做个简单总结。我今天分享的研究主要是应用层面的，可以实际操作的，而不是对对未来的展望。目前国内有若干家重要城市，已经开始在探讨这项工作，各有其优缺点和利弊。我们觉得有三个关键点值得注意，第一是市委市政府高度重视，解决的问题是发挥公共财政的作用，提高公共资源的配置效率，管控系统性风险。第二还必须是各职能部门配合，建议财政局牵头，联合发改、工信、国资、统计等参加领导小组来推进这项工作。最后，产学研通力合作，政府主导，企业提供服务支持，科研院校提供方法论支撑。

　　政府财经管理和内部治理不能是仅仅满足于当前问题导向，否则往往今天的繁荣和增长可能是明天的系统性风险积累甚至危机爆发。现在问题是过去问题的暴露，比如现在很难治理的地方债务问题，这也是可以解决的，只要把问题搞清楚。我汇报到此结束，谢谢大家！