来源：“中国行政管理”公众号 2019-12-06
作者：周绍杰，294俄罗斯专享会、国情研究院长聘副教授，博士生导师；杨骅骝，294俄罗斯专享会、国情研究院博士后，助理研究员；张君忆（通讯作者），294俄罗斯专享会博士生
原文刊发：《中国行政管理》2019年第11期
【摘要】本文首先以经济发展、综合性扶贫政策与社会保障为三大支柱的中国特色的国家扶贫体系为分析框架，简要总结了我国扶贫事业已经取得的辉煌成就。在此基础上，我们设定了2020年后国家扶贫战略的主要目标，即从数量型的消除绝对贫困人口转向高质量扶贫。为了实现此目标，我们结合中国减贫实践与经验，以贫困标准与经济发展水平相适应为主线，提出和分析了2020年后“巩固、调整、充实、提高”的国家扶贫总体思路。最后，我们提出2020年后中国将进入扶贫5.0版，并给出相应的政策建议。
【关键词】扶贫；贫困发生率；贫困线；扶贫新战略
一、引言
改革开放以来，中国不但取得了经济增长奇迹，同时也取得了世界发展史上的“减贫奇迹”。2020年，中国将实现全面建成小康社会和消除全部贫困人口的重要目标，这是中国反贫困事业的重要里程碑。2020年消除全部贫困人口的目标，是指在高于国际绝对贫困线的标准之上消除绝对贫困现象。然而，这并不意味着2020年后我国不存在贫困问题，而是意味着要在此基础上继续提高低收入群体的综合生活水准，从消除数量型绝对贫困转向高质量扶贫。这是由当前以及未来我国发展阶段的基本国情所决定的。党的十九大报告对我国发展阶段做出了科学判断：其一，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位；其二，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾；其三，我国社会主要矛盾的变化没有改变我们对我国社会主义所处历史阶段的判断，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。
2020年后中国如何推进高质量扶贫既要有历史的视角，又要有辩证的视角，更要有创新的视角。从历史的视角来看，就是要深刻总结改革开放以来中国反贫困的成功经验；从辩证的视角来看，任何时代、任何社会总会有一部分个体因为各种原因导致的脆弱性而陷入贫困状态，而消除脆弱性比消除收入贫困更困难；从创新的角度来看，在不同发展时代人们对于美好生活的标准是不同的，人们对于贫困的理解和感受也是不同的，这就要求与时俱进地推进扶贫事业的目标调整以及完善相应的扶贫制度体系。因此，尽管2020年中国的全部贫困人口将脱离绝对贫困，但是长期处于社会主义初级阶段的基本国情也决定了扶贫事业仍旧是2020年以后中国特色社会主义建设的重要任务之一。那么，如何设定后2020年的国家扶贫事业的基本思路和主要目标？以及如何在制度安排上保证基本目标的实现？这是本文致力探讨的两个问题。
二、扶贫成就
改革开放至今，我国扶贫事业取得了举世瞩目的“减贫奇迹”。这突出地表现为以下两个方面。其一，从减贫人口数量来看，中国农村贫困人口贫困发生率按照2010年国家贫困线标准，在2018年已经下降到2018年的1.7%，基本接近2020年消除全部贫困人口的目标。按照1.9国际美元/每人每日支出的标准来看，中国也属于同等收入水平国家中贫困发生率较低的国家。中国的扶贫成就还体现在农村贫困深度的显著降低。贫困深度反映了贫困户的收入和贫困标准的差距，测度贫困深度，反映了扶贫质量的变化。按照世界银行1.9国际美元的贫困线标准估算，1990年中国的贫困深度为24.4%，2010年下降为2.7%，而2014年进一步下降到0.3%。［1］由此可见，在贫困发生率不断下降的同时，贫困人口的整体收入水平也显著上升。总体而言，改革开放以来，持续的高速经济增长是我国取得“减贫奇迹”的根本性支柱。
其二，中国的国家扶贫制度体系不断完善，形成了具有中国特色的成熟制度化扶贫体系，这是中国取得“减贫奇迹”的另一大支柱。［2］从中国的国家扶贫体系来看，改革开放以来在不同时期经历了四个阶段，形成了具有阶段性特征的四个版本。1978-1985年是中国扶贫体系的1.0版，这一阶段主要依靠经济发展与低水平的社会救助（包括定期定量的救济和农村五保供养），扶贫的目标是消除饥饿问题。1986-2000年是中国扶贫体系的2.0版，这一时期开启国家层面的制度化扶贫开发，包括1986年成立国务院贫困地区经济开发领导小组和1994年实施“八七扶贫攻坚计划”，其目标是在2000年底实现基本解决贫困人口的温饱问题。2001-2012年是中国扶贫体系的3.0版，开启了新世纪综合减贫战略，国家扶贫行动更加体系化、多元化、精准化，扶贫标准显著提高。①2013-2020年是中国扶贫体系的4.0版，这一阶段突出地体现为以“精准扶贫”为主要思路的扶贫攻坚战略，扶贫体系着眼于“两不愁，三保障”的多维减贫目标，把开发性扶贫和社会保障扶贫结合起来，并且把消除全部贫困人口作为全面建成小康社会的重要领域。总体来看，在不同发展时期，在中央政府的领导下、各级地方政府负责统筹实施、各类企业和社会组织广泛参与的全社会、全覆盖、全方位的扶贫工作体系，形成了以经济发展为基本动力、以综合性扶贫政策为合力、以社会保障为托底的中国特色国家扶贫政策体系。（① 2008 年和2010 年两次大幅度调整国家贫困线，设立了高于国际绝对贫困线标准的国家贫困线标准。）
三、主要目标和总体思路
2020年后，在实现消除全部绝对贫困人口的基础上，国家扶贫战略的主要目标将从数量型的消除绝对贫困人口的目标转向高质量扶贫。这仍然涉及到贫困线标准的设定和国家扶贫体系建设。总体来说，2020年后国家扶贫的总体思路是“巩固、调整、充实、提高”。“巩固”是指继续巩固2020年消除全部绝对贫困人口的成就，防止贫困人口返贫；“调整”是指基于我国当前的发展阶段，调整贫困线标准；“充实”是指充实低收入人群收入增长的保障机制；“提高”是指提高最低生活保障水平和精准扶贫的精准水平。
首先，2020年全部贫困人口脱贫的成就需要进一步巩固。我国农村贫困人口从2012年底的9899万减少到2018年底的1660万（相当于天津市的人口规模），平均每年减少1393万。这一减贫成就是在国家“精准减贫”战略的推动下取得的。从某种意义上讲，“精准减贫”有助于减少公共扶贫资金在使用中存在的“精英俘获”现象。［3］“精准减贫”战略强化了各级政府的减贫责任，特别是基层政府的责任。［4］部分地区为了提早实现脱贫目标，在实际扶贫工作中不可避免地采用“运动式治理”思路，即通过短期加大扶贫投入帮助贫困人口脱贫。在推进精准减贫过程中，运动式治理清理了常规治理长期形成的积弊，明确扶贫资源的分配规则，重申了国家政策和法律的底线。［5］然而，这种模式能否使脱贫人口实现持久性脱贫仍旧面临挑战。［6］［7］此外，2019年和2020年两年平均每年还要减少800万以上贫困人口。这部分贫困人口集中分布在14个集中连片贫困地区，涉及300多个深度贫困县。其中，“三区三州”地区2017年的贫困发生率达到14.6%。这些地区是地理性贫困、生态贫困、人类贫困整体突出的地区，是目前脱贫攻坚的“硬骨头”。这些地区即使在2020年实现脱离绝对贫困，但是自我发展能力仍然薄弱，缩小与其它地区的发展差距将是一个长期的过程，巩固这些地区的扶贫成果任务仍然是相当艰巨。［8］
在“三区三州”地区中，要特别关注少数民族地区和边疆地区的扶贫问题。“三区三州”地区有很大一部分是少数民族地区，边疆贫困地区也多数是民族地区。这些地区多数自然条件恶劣，有着独特的文化传统和宗教信仰，［9］教育水平相对落后，致贫原因复杂。［10］特别是新疆、西藏等边疆民族地区还肩负着反分裂斗争和反“三股势力”破坏、加强民族团结和宗教事务治理、维护社会稳定和长治久安、加强环境保护和维护国家生态安全等重大责任。［11］此外，边疆贫困地区也是国土守卫的最前线、拥有重要的战略地位，必须在政治上高度重视这些地区扶贫工作。［12］尽管这些地区往往自然条件恶劣、基础设施条件差，但难以实行易地扶贫搬迁。因此应当针对这些地区贫困的具体状况，采取开发式扶贫、教育扶贫、最低生活保障覆盖等综合扶贫手段。
其次，调整现行的国家贫困线标准以符合我国当前经济的发展阶段。2018年10月世界银行制定了3个贫困标准：一是每人每日支出1.9美元（按照2011年购买力平价的国际美元），作为绝对贫困的国际贫困线；二是每人每日支出3.2美元，作为中低收入国家的国际贫困线；三是每人每日支出5.5美元，作为中高收入国家的国际贫困线。我国现行国家农村贫困线标准是2011年（按照2010年不变价格）的人均年收入2300元，这个标准也是我国首次与国际标准接轨。需要指出的是，这个标准是收入标准，不同于世界银行基于每人每日支出水平而设定的贫困线标准。但是，根据世界银行公布的中国不同口径的贫困发生率比较，我国的国家贫困线标准还是高于世界银行绝对贫困线标准。然而，也必须看到世界银行1.9美元的标准是2015年根据15个最穷国的平均标准设定的，是一个较低的贫困线标准。按照世界银行收入组划分，我国在2012年已经成为中高收入国家。2018年，中国人均GDP接近1万美元（汇率法），并且已经有7个省区（北京、天津、上海、浙江、江苏、福建、广东）的人均GDP水平已经超过世界银行定义的高收入国家组的门槛值；而且，人均GDP最低的省区也超过了世界银行定义的中高收入国家的门槛值。预计，中国将在2025年左右整体迈入高收入国家行列。［13］随着中国逐步迈向高收入国家，现行国家贫困线标准已经与我国现阶段经济发展水平不相适应，实际上也低于广大老百姓所认知的贫困线水平。因此，现行的国家贫困线标准不符合我国经济的发展阶段，应当在2020年后进一步提高国家贫困线标准，而世界银行的中低收入国家和中高收入国家的国际贫困线标准为我国未来重新设定贫困线标准提供了依据。
需要指出的是，我国在2025年和2030年分别可以按照世界银行的中低收入国家和中高收入国家贫困线标准实现全部脱贫。我们可以从不同标准的减贫速度（即贫困发生率的下降速度）和贫困深度变化进行说明。首先，中国呈现较高的减贫速度，显著快于中低收入国家和中高收入国家的平均水平。按照3.2美元的标准，我国贫困发生率从2002年57.9%降至2015年7%，平均每年下降3.9个百分点，预计到2020年会降至2%以下，2025年完全可以实现按照这一标准的全部脱贫。按照5.5美元的标准的贫困发生率，我国从2002年的80.7%降至2015年的27.2%，平均每年下降4.1个百分点，预计到2020年会继续下降至15%以下，预计到2025年降至5%以下，到2030年基本上可以按照此标准实现全部人口脱贫。
其次，按照不同的国际贫困线标准，中国的贫困深度均呈现快速降低的趋势，反映了减贫质量较高，减贫的动能足。例如，以3.2美元为标准，中国的贫困深度从1990年的47%下降到2.15年的1.4%，明显快于中低收入国家和中高收入国家的平均下降幅度；以5.5美元为标准，中国的贫困深度从1990年的67.3%下降到2015年的7.8%，也明显快于两类收入组的平均下降幅度。此外，从3.2美元和5.5美元的贫困深度值来看，低于贫困线的群体相对于贫困线的深度均较低，2015年分别为1.4%和7.8%。这也表明，如果中国继续发挥现有扶贫体制优势，完全可以在2025年和2030年分别实现世界银行3.2美元和5.5美元贫困线标准的全部人口脱贫。
第三，充实低收入人群的收入增长保障机制。农村低收入人群的持续收入增长是未来我国扶贫工作需要关注的重要问题。如果按照世界银行3.2美元的中低收入国家贫困线标准（对应于2018年价格水平的4971元人民币），高于2018年农村居民低收入户的平均收入水平（为3666.2元）；①如果按照世界银行5.5美元的中高收入国家贫困线标准（对应于2018年价格水平的8545元人民币），接近2018年农村居民中等偏下户的人均收入水平（为8508.5元）；但都明显低于城镇居民低收入户的人均收入水平（为14386.9元）。因此，我国未来如果要按照3.2美元和5.5美元的贫困线标准实现全部人口脱贫，重点还是在农村地区。（① 世界银行的贫困线标准是按照支出标准测算的，即以每人每日支出的国际美元值设定贫困线。中国的国家贫困线是按照收入标准测算的。尽管两个标准不同，但是考虑贫困人口的低储蓄率，两者差别不会太大。）
需要指出的是，近年来农村低收入群体仍旧面临着收入增长不稳定、收入增长速度低于高收入群体的问题。根据国家统计局中国五等份分组的人均可支配收入统计计算，2014-2018年期间农村居民的低收入组人均收入增长率不稳定，其中2014年和2016年呈现负增长，五年的平均收入增长率为3.09%，显著低于高收入组的7.85%。此外，高收入组和低收入组收入比率从2013年的7.4倍上升到2018年的9.48倍，收入差距不仅巨大而且在拉大。因此，2020年以后中国的扶贫工作应当重点关注低收入群体的收入增长问题，在保障脱离绝对贫困人口不返贫的基础上，保障低收入人口的收入增长，这也是缩小收入不平等的重要方面之一。需要指出的是，尽管我国在减贫方面取得了巨大的进步，但是在缩小收入不平等方面仍旧任重道远。［14］改革开放后的40年，前30年收入差距持续扩大，后10年的收入差距维持高位徘徊，收入分配不平等状况仍处在较高水平。［15］
第四，提高最低生活保障水平和精准扶贫的精准水平。贫困家庭的人均收入水平低往往与家庭无劳动能力、无收入人口比重高有关。因此，按照较高贫困线标准实现贫困人口脱贫需要提高最低生活保障人群的保障水平，这有赖于我国低保体系的总体投入水平和低保人群的精准识别。我们可以用各地区最低生活保障标准与各类贫困线的比率来衡量低保保障能力。按照不同的国际贫困线标准（见表3），2016年我国各地区城乡低保标准基本上都接近或高于1.9美元的国际贫困线；按照3.2美元的标准，2016年各地农村低保标准均超过3.2美元标准的60%以上，各地城市的低保线均超过了3.2美元标准；按照5.5美元标准，2016年各地区城市低保标准大多都超过了国际贫困线的60%，但是很多农村地区仍低于40%。我们预计到2020年，大多数地区农村的低保标准可以接近3.2美元的标准。主要原因如下：其一，2016-2020年中国的GDP规模可以提高25%；其二，低保人群的规模逐步降低。基于这两个原因，即使城乡低保的财政投入相对于GDP规模的比例不变，农村居民人均低保收入仍旧可以显著上涨，从而在2020年接近或达到3.2美元的标准。进一步来讲，我们预计各地城市低保标准在2025年可以达到5.5美元的标准，各地农村低保标准在2030年可以达到5.5美元的标准。因此，随着2025年左右中国将整体上实现从中高收入国家迈向高收入国家，2025年可以实现3.2美元国际贫困线标准的全部贫困人口脱贫，以及2030年实现5.5美元的国际贫困线标准的全部贫困人口脱贫。
城乡居民最低生活保障制度是作为社会救助制度存在的，这是因为任何社会都存在无劳动能力或获取收入能力低下的人群，这项制度对于扶贫事业将长期发挥不可替代的作用。该制度的有效运行，除了与国家在最低生活保障方面的投入水平有关，还与贫困人口的精准识别有关。总体来看，随着我国精准扶贫工作的推进，贫困人口的精准识别已经具备较好的制度运行基础。截止2018年底，全国所有县（市、区）的农村低保标准动态达到或超过国家扶贫标准，1812万建档立卡贫困人口纳入社会救助兜底保障。①如果建档立卡贫困人口能够全面覆盖现有农村贫困人口，2019年和2020年通过社会保障兜底完成2020年全部贫困人口脱贫的攻坚战基本可以完成。［16］按照“两不愁三保障”的标准，消除这些贫困人口必然要求“精准扶贫”实施得更加精准，减少形式主义，并且需要各级政府加大针对这些贫困人口扶贫力度。［17］特别是“三保障”的基础需要长期夯实，即2020年应当保障现有扶贫工作机制和社会救助兜底不缺位，持续跟踪短期内脱贫人口的生活状况，扶贫资金使用更加精准，降低脱贫人口的脆弱性。(① 世界银行的贫困线标准是按照支出标准测算的，即以每人每日支出的国际美元值设定贫困线。中国的国家贫困线是按照收入标准测算的。尽管两个标准不同，但是考虑贫困人口的低储蓄率，两者差别不会太大。)
四、政策建议
2020年后，中国将进入扶贫5.0版（2020-2030年），体现为高质量扶贫，即建立更高的扶贫标准和更加完善的扶贫制度体系保障，在新时代推进实现共同富裕的目标，为2035年基本实现社会主义现代化夯实社会基础。基于以上讨论，我们给出如下政策建议。
第一，巩固2020年全部消除贫困人口的成果。2020年后，保持现有扶贫工作机制，进一步加强扶贫开发工作机构、工作队伍，充分发挥政治优势和组织优势，继续加强全国及各地对口帮扶的综合扶贫体系，加强帮扶力度。主要扶贫方略仍然是以精准扶贫为主要思路，开发式扶贫和内源式发展相结合，扶贫到村、到户、到人。基于精准扶贫的工作总思路，持续监测集中连片贫困地区的低收入人群的生产生活状况和公共服务水平。此外，南疆、西藏、四省藏区和滇西边境地区既是少数民族人口聚集区，又是边疆地区，对于守卫国土具有重要的战略地位。虽然这些地区整体的自然条件和基础设施条件较差，但不要轻易实行易地扶贫搬迁，应当长期实施中央援助和对口援助，保障这些地区的人民生活条件不断改善。
第二，充实低收入人群的能力建设。充实低收入人群收入增长的保障机制主要是面向具备劳动能力的低收入人群。要特别关注低收入的农村地区。结合乡村振兴战略，在推进农业农村现代化的过程中，重点关注低收入家庭（包括低收入户和中等偏下收入户）的持续收入增长问题，并不断提高农村基础设施和基本公共服务水平。在扶贫政策取向上，从收入脱贫到能力脱贫，特别是提高低收入地区和低收入人群的可持续发展能力，特别是要注重通过提升基础设施、教育和卫生发展以及社会保障，降低脆弱性和提高人力资源开发水平，实现从数量型脱贫到质量型扶贫。
第三，调整国家扶贫线标准。参照世界银行提出的国际贫困线标准，提高现有国家扶贫标准。我们建议后2020年的减贫目标为：第一步在“十四五”时期参照世界银行3.2美元的中低收入国家贫困线标准作为国家贫困线，实现到2025年全部消除按照此标准的贫困人口；第二步在“十五五”时期按照世界银行5.5美元的中高收入国家贫困线标准，到2030年全部消除按照此标准的贫困人口。参照这两个标准的减贫速度，我们认为实现两个目标基本可行。从这个意义上讲，“十四五”和“十五五”期间仍是中国扶贫的重要时期，要在2020年消除绝对贫困为主要目标的数量型减贫的基础上，实现更高标准、更高质量的针对低收入人群的质量型扶贫。这将意味着，我国将为国际社会实现可持续发展目标（SDGs）中的减贫目标，特别是3.2美元和5.5美元减贫目标作出最大贡献。
第四，提高贫困人口的最低生活保障水平以及精准扶贫的精准度。2020年后把国家贫困线标准和最低生活保障标准相统一，不断提高最低保障水平。2020年以后，可以考虑依据不同地区实际生活成本设定多样化的低保标准，逐步实现国家最低标准和地区多样性标准的结合。与此同时，要求各个地区的低保标准设定动态化，与地区的经济发展水平相适应。2020年后高质量扶贫的重要支柱是提高精准减贫的精准度，这是决定高质量扶贫的关键因素，重点是加强低收入人群的监测与保障。重点人群包括无亲属供养来源的农村老人、农村低收入家庭的贫困儿童、单亲低收入家庭儿童、无劳动能力及缺乏供养来源的残疾人。针对这些人群要不断夯实和提高农村新农保制度和最低保障制度。
把农村老人的生活保障问题作为农村扶贫工作的重点。中国的老龄化是不可逆转的人口趋势。按照65岁以上老年人计算，2017年全国老龄人口比重达到11.4%。根据联合国人口预测，到2030年这一比例将提高至17.1%（涉及人口规模为2.5亿左右）、2035年将提高至20.9%左右（涉及人口规模为3亿左右）。其中，到2030年，65岁及以上的老人有三分之一以上将居住在农村地区，规模超过8000万。2021-2030年期间既是新型城镇化建设的关键时期，也是乡村振兴战略实施的关键时期。这一时期农村发展的最大挑战是人口总体老龄化和农村年轻人口进城共同导致的农村人口老龄化问题。目前，我国已经基本建立了个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，但目前的保障水平总体来说还不足以覆盖农村老人基本生活支出的需要，农村老人的收入保障直接关系农村老人的贫困问题，应当予以高度重视。因此，要不断夯实新农保制度，不断提高缴费水平和保障能力，同时把最低收入保障结合起来。此外，不仅要保障他们的基本支出需求，同时也要把农村老人的医疗保障、基本生活护理和精神慰藉作为乡村振兴计划的重点内容。
不断提高残疾人的基本生活保障水平。根据中国残疾人联合会的估算，2010年我国残疾人口总数为8502万，其中重度残疾为2518万。保障残疾人的生存权和发展权也是2020年后助贫工作的重要内容。要针对重度残疾、无就业能力的残疾人进行重点监测，并且在低保标准的基础上，加大政府的保障水平，同时积极统筹社会资源，保障无亲属供养、无收入来源的残疾人的基本生活保障。
继续加大低收入家庭的儿童的义务教育、营养和健康保障水平。根据《中国农村贫困监测报告2018》，2017年17岁以下青少年儿童贫困发生率为3.9%，2016年我国农村留守儿童约为902万人。从某种意义上来讲，留守儿童与流动儿童已经成为我国人口发展最重大的问题，直接关系到未来总体人口素质问题，应当给予高度重视。关注这一群体的发展有利于阻断和预防贫困代际传递。儿童贫困即是贫困代际传递的结果也是重要原因。所以，要特别引导社会力量加强对低收入家庭里孩子的教育和互动，以此来增加孩子的人力资本与社会资本，给孩子塑造一个更加良性的和包容的生长环境。
第五，制定《中国农村扶贫开发纲要（2021-2030）》。基于“巩固、调整、充实、提高”的扶贫工作思路，我们建议2020年完成制定第三个跨越十年的农村扶贫开发纲要，即《中国农村扶贫开发纲要（2021-2030）》。2020后，不断完善有中国特色的扶贫制度，保持助贫工作的连续性、动态性、可持续性。对低收入及无收入人群的生活保障和发展支持在政策上不缺失，在支持力度上不断加大，满足他们对美好生活的需求是社会主义制度优越性的内在要求。这需要继续发扬原有扶贫体系的制度优势，进一步整合全社会资源，构建国家助贫、产业助贫、社会援助三位一体的国家低收入人群保障工作格局，构建助贫发展的长效机制。
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【基金项目】清华大学自主科研计划资助项目“供给侧结构性改革：实证研究与公共政策”（编号：2017THZWYY03）；中宣部全国哲学社科规划办高端智库建设项目（编号：20155010298）；全国哲学社会科学基金项目“联合国可持续发展议程评估体系建设及实现路径研究”（编号：17ZDA077）
