来源：清华大学藤影荷声
2020年，民进党当局继续否认“九二共识”，海峡两岸之间的政治互信付之阙如，两岸的政治对立也随着中美关系紧张而不断加深。而在同时，尽管受到新冠疫情的冲击，2020年全年两岸进出口贸易仍逆势同比增长14.3%，台湾对大陆的贸易依存度不降反升，创下十年来新高。这种奇特的“政冷经热”现象是地缘政治矛盾和两岸产业链共存的结果。这种共存是如何形成的？对国家统一进程有什么影响？本文梳理过去四十年两岸统一进程中的四次政策变奏，探讨这些问题及其蕴含的政治经济逻辑。
第一次变奏：对台招商引资，布局“先经后政”的统一进程
1980年代，中央虽然确立了“和平统一、一国两制”的基本国策，但也实事求是地认识到当时国力不强，百废待兴，发展经济是当务之急；并且，对台统一难以越过东西方“冷战”的基本格局。基于此，中央决定以经济建设为中心，通过发展两岸贸易、对台招商引资的政策措施，走上以国家发展逐步带动国家统一的道路。在这条历史征途上，由于台湾内部政局变化及其他外部因素的影响，中央对台政策出现了四次重要的调整，国家统一进程通过这四次变奏砥砺前行。
祖国统一的战略方针没有改变，但是统一的路径具有鲜明的时代特点，以对台招商引资为工作重心，这是统一进程的第一次“变奏”。1984年10月邓小平在中央顾问委员会第三次全体会议上强调：“我们精力要花在经济建设上，统一问题晚一些解决无伤大局。”这次变奏所确定的“先经济后政治”的两岸关系发展基调具有长期性、基础性意义。
这次变奏要解决一个难题：由于原有计划经济体制的影响，对台资企业的经济管理体制与“一个中国”的法律原则之间存在着巨大的落差，使得促进统一的经济工作难以开展。例如，台商初到大陆投资时，当时大陆对于台资企业的管理无法可依，而且企业的投资立项审批权集中在中央，大型投资项目如果不列入国民经济计划根本无路可“投”。另外，虽然《私营企业暂行条例》在1986年颁布，但当时大陆还不允许私人资本作为单独投资主体申请投资审批，对台湾来的私人资本更缺乏适当的法律定位和保护。为摆脱这一困境，暂时把台资参照涉外资法律法规加以鼓励和保护，是对台资发展、大陆经济发展和两岸经济联系都有助益的权宜之计。这就是两岸关系史上“台资比照外资”政策的来历。在此背景下，台商掀起了一波“西进大陆”的投资热潮，带动两岸贸易迅速发展。
这种变奏的政治经济逻辑乃是布局“先经济后政治”的促统路径，即通过务实的国家发展政策促进国家统一所需经济基础的建设。不过，由于“比照外资”的实施存在一些泛化的问题，当后来台湾内部出现国家认同分歧后，这种政策难以有效应对。因此，随着后来大陆内外资税制统一和《物权法》的颁布，政府逐步调整“比照外资”政策，推动台资与内资（民营资本）的同等化待遇。
第二次变奏：面对“台独”挑衅，实行“政经分离”，维护两岸经济基础
1990年代后期，李登辉实行“戒急用忍”的对大陆经贸政策，从严管理台资大企业和特殊优势产业赴大陆投资。陈水扁执政时期也提出“积极管理，有效开放”的紧缩型两岸经贸政策，对超过一定金额或敏感科技产业赴大陆投资进行严格的审查。同时，李登辉、陈水扁一再发出分裂主义的政治言行，对国家统一进程形成挑战。
面对分裂势力对两岸关系的冲击，中央一方面坚决推进“反独”的政治应对和军事准备，另一方面实行“政经分离”的策略，防止政治紧张影响两岸统一经济基础的积累，这是第二次“变奏”。中央对台工作坚持“要有选择、有目的、有连续性地做好台商的工作，努力扩大我政治影响……对遏制台湾当局的分离倾向，促进祖国和平统一具有十分重要的意义”。因此，即便面对台湾当局的各种阻扰，大批台商还是得以进入大陆投资发展，各级地方政府建立起接触台湾政商精英的渠道，获得了推动经济增长的资源。同时，台湾的许多工商团体为了维护企业利益与和平发展的环境对台湾当局提出诉求和游说，要求台湾当局放宽经贸政策，实现两岸经贸关系正常化，并尽快实现两岸“三通”。可以说，两岸经贸合作的发展，固然立足于两岸各自“比较优势”和市场经济原则的发挥，但更离不开大陆及时有效的政策设计。国家统一进程的经济基础得以积累发展，两岸之间的各种产业链得以初步构建，为下一阶段两岸关系的和平发展大局提供动力。
第三次变奏：“以经促政”与“先易后难”，跨阶段发展两岸关系
2008—2016年，马英九执政期间，国民党当局承认“九二共识”，两岸政治互信得以建立。这时，虽然台湾方面重在“求利”，消极促统，但是大陆能够在既有的两岸政治互信和经济利益基础上，因势利导，通过“以经促政”、“先易后难”的务实策略落实“先经后政”的布局。
2015年海峡两岸领导人新加坡会谈（“习马会”）
这段时期，以海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）及其“早期收获”条款为标志，两岸经济合作开始走向制度化。两岸经济要素的配合与发挥，两岸官方的经济产业政策沟通，以及大陆市场与国际市场的充分利用，都使得两岸关系整体上出现一种经济社会融合的趋势。清华大学台湾研究院团队在2008—2015年多次提出发展两岸关系的政策建议，主张两岸互动应“先经后政”、“先易后难”、“先急后缓”，超越欧盟的经济整合的阶段化模式，跨阶段发展具有中国特色、两岸特点的共同市场，壮大中华民族经济。这意味着两岸合作进程可能不会按照“自由贸易区—关税同盟—共同市场—经济政治联盟”的欧洲一体化顺序发展，而是上述不同阶段在不同产业行业、不同经济社会层面的杂糅发展，形成复杂化、精细化的跨海峡产业链，促成经济社会政治因素跨阶段交叉互动的状况，为国家统一打开政治经济协作之门。这一主张通过多种渠道为有关决策者了解和接受。2015年11月“习马会”举行前后，两岸通过“先经后政”、“先易后难”、“先急后缓”的务实策略寻求解决难题、推进两岸发展之道。
两岸关系的突破点在经济合作，这是两岸政治僵局下的务实选择，也是经济全球化、区域一体化和中国大陆经济崛起的时代背景下的必然道路。大陆经济发展与两岸经济基础，将两岸关系带到了一个新的历史平台，提供了新的政策工具，对两岸社会、文教、政治等交流互动产生了深远的影响。
清华大学台湾研究院协办“两岸和平论坛”
第四次变奏：应对变局，融合发展与武力“反独”威慑同步推进
两岸关系还受到美国遏制中国、台湾内部政治社会变动等不可控因素的影响。近十年来，受全球金融危机冲击和台湾内部产业结构转型的影响，经济停滞、失业率上升、阶层分化、世代矛盾等问题困扰着台湾社会公众。蔡英文带领民进党重新利用台湾的新兴社会运动，不断鼓动台湾社会的“反马”、“仇富”和“反服贸”情绪。2014年春“太阳花学运”爆发，严重冲击了两岸经济合作进程。民进党借势而起，在2016年以后重新执政。因此，国家统一进程并不完全“操之在我”。大陆的对台政策和促统进程需要与时俱进，调整完善。
大陆坚持不承诺放弃使用武力反“台独”的方针，坚决反对各种“台独”行径和美国的干预。2018年以来，有关的军事演习相继进行，军事威慑明显加强，对“台独”势力及其支持者形成了巨大的压力。另一方面，将对台工作重心转向台湾中小企业和基层社会（“由官转民”），以“同等待遇”为核心，推出了一系列促进两岸经济和社会融合的政策措施。体现在两个方面：一是对台资的待遇转向等同大陆的内资民营企业，鼓励台湾中小企业参与两岸经济合作；二是对登陆台胞实行同等市民待遇政策，鼓励台湾青年和民众来陆交流发展。2018年2月，这轮政策调整被冠名为“同等待遇、融合发展”政策，以国台办联合国家发改委等31个部委推出的“31条”措施为代表，从投资、金融、产业、就业、文化、科技、传播、社团和社会治理等综合政策领域促进台湾居民和台企在大陆享有与大陆居民和大陆民营企业同等的待遇。
从2018年初到2020年底，中央多部门和地方省市跟进出台了3000多条以“融合发展”为指针的涉台公共政策及配套措施。这些政策本身由多个公权力部门公开发布，涉及国家发展与国家统一的公共利益，已由范围有限的对台经济政策发展为广泛的涉台公共政策。
国家中长期高铁规划与台湾
总结
在改革开放与国家崛起的历史进程中，中国大陆形成了“先经后政”、“以经促政”、“先易后难”、“先急后缓”等促进国家统一的策略、政策与配套措施。与此同时，面对台独分裂主义的干扰，坚决做好武力“反独”威慑和促统准备，并通过“政经分离”、“由官转民”夯实策略维护国家统一所不可或缺的经济社会基础。上述四次政治经济变局下的对台政策变奏，显示出中央政府持续促进国家统一的坚定决心与务实态度。目前，大陆各级政府出台了丰富的对台融合发展政策，正在形成一个促进国家统一的公共政策体系，把国家统一之后将推动的融合式公共政策战略性地提前到国家统一之前来实施。未来，国家统一进程的持续推进离不开国家发展和国家治理现代化的有力带动。
作者简介
郑振清，294俄罗斯专享会副教授、国际MPA学术主任、清华大学学生海协会指导教师，兼任校内外多家国家高端智库研究员、全国城乡社会治理调查计划共同召集人。
主要研究方向为比较政治与政治社会学、社会组织与社会治理、国家统一与两岸治理等，主持国家社科基金重点项目、青年项目、重大项目子课题和省部级委托课题10多项，在SSCI和CSSCI重要期刊发表论文30多篇，出版学术著作2部，讲授“中国政府运作”、“国家与社会”、“中国统一与台湾问题”、Comparative Governance and Development Practice等多门课程。入选“北京市高校青年英才计划”，两次获评“全国台湾研究优秀成果奖”、四次获评“清华大学学生社团优秀指导教师”，合著荣获“中国图书奖”，多次应邀在伦敦大学亚非学院（SOAS）、牛津大学布拉瓦尼克政府管理学院、法国社会科学高等研究院（EHESS）、韩国国立顺天大学、日本One Asia基金会、台湾大学社会科学院等学术机构演讲。
